Pubblicità Stradale e Canone Unico

La pubblicità stradale (insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, sorgenti luminose) è disciplinata dall'art. 23 del Codice della Strada (D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285) e dal regolamento di esecuzione (D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495). Il regime fiscale e di concessione del suolo è stato profondamente innovato dalla L. 27 dicembre 2019 n. 160 (legge di bilancio 2020), che ha introdotto il canone unico patrimoniale (art. 1, commi 816-836), unificando i precedenti tributi locali (TOSAP, COSAP, ICP, CIMP, DPA, canone per affissioni).

L'art. 23 CdS: il divieto generale

L'art. 23 c. 1 del CdS pone un divieto generale: lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti, che per:

Dimensioni, forma, colori, disegno, ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale;
Possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l'efficacia;
Possono arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l'attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza;
Costituiscono ostacolo o impedimento alla circolazione delle persone invalide.

Sono vietati:

Cartelli e mezzi pubblicitari rifrangenti;
Sorgenti e pubblicità luminose che possono produrre abbagliamento;
Installazioni sulle isole di traffico delle intersezioni canalizzate (diverse dalla segnaletica).

Particolare attenzione è prestata all'uso del colore rosso e verde per evitare confusione con la segnaletica semaforica.

La pubblicità sui veicoli (art. 23 c. 2)

L'art. 23 c. 2 CdS vieta l'apposizione di scritte o insegne pubblicitarie luminose sui veicoli. È consentita quella di scritte o insegne pubblicitarie rifrangenti nei limiti e alle condizioni stabiliti dal regolamento di esecuzione (artt. 47-58 DPR 495/1992).

Le distanze minime

L'art. 23 c. 3 CdS rinvia al regolamento di esecuzione per le distanze minime di sicurezza. Sintesi delle distanze (artt. 50-56 DPR 495/1992):

Elemento	Distanza minima (fuori centro abitato)
Da segnaletica stradale	25 m (cartelli) - 50 m (segnali di pericolo/indicazione)
Da intersezioni	100 m (autostrade) - 50 m (altre strade)
Da rilevati stradali	3 m (autostrade, A) - 1,5 m (B, extraurbane principali)
Tra cartelli successivi	250 m (autostrade) - 100 m (altre strade)
Altezza minima dal piano stradale	1,5 m

All'interno dei centri abitati, i Comuni hanno la facoltà di concedere deroghe alle distanze, nel rispetto del divieto generale di art. 23 c. 1.

L'autorizzazione e l'ente competente

L'art. 23 c. 4 CdS stabilisce che la collocazione di cartelli, insegne di esercizio e altri mezzi pubblicitari è soggetta ad autorizzazione:

Lungo strade comunali, all'interno del centro abitato: autorizzazione del Comune;
Lungo strade comunali, fuori centro abitato: del Comune previo nulla osta dell'ente proprietario;
Lungo strade non comunali (provinciali, statali, autostradali): autorizzazione dell'ente proprietario della strada (Provincia, ANAS, Concessionario autostradale).

L'autorizzazione è generalmente subordinata al pagamento del canone unico patrimoniale (L. 160/2019) e alla conformità al Piano Generale degli Impianti Pubblicitari (PGIP) eventualmente adottato dal Comune.

Il canone unico patrimoniale (L. 160/2019)

Dal 1° gennaio 2021, la L. 160/2019 (art. 1, commi 816-836) ha introdotto il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, che sostituisce:

Tributo soppresso	Norma
TOSAP (Tassa Occupazione Spazi e Aree Pubbliche)	D.Lgs. 507/1993
COSAP (Canone Occupazione Spazi e Aree Pubbliche)	D.Lgs. 446/1997 art. 63
ICP (Imposta Comunale Pubblicità)	D.Lgs. 507/1993
CIMP (Canone per l'Installazione di Mezzi Pubblicitari)	D.Lgs. 446/1997 art. 62
DPA (Diritto Pubbliche Affissioni)	D.Lgs. 507/1993
Canone per l'occupazione delle strade extraurbane (limitatamente a Comuni e Province)	art. 27 cc. 7 e 8 CdS

Il canone unico è dovuto da:

Chi occupa, anche abusivamente, suolo pubblico (occupazione permanente o temporanea);
Chi installa mezzi pubblicitari visibili da luoghi aperti al pubblico (anche su area privata, se l'effetto visivo è in pubblico).

Il canone è disciplinato dal regolamento comunale, che stabilisce tariffe, esenzioni, riduzioni.

Le sanzioni per pubblicità abusiva

Le sanzioni dell'art. 23 CdS sono articolate in due fattispecie principali ai commi 11 e 12. Importi vigenti aggiornati al biennio 2024-2025 (soggetti ad aggiornamento biennale ex art. 195 c. 3 CdS):

Comma	Violazione	Sanzione amministrativa
Art. 23 c. 11	Chiunque viola le disposizioni dell'art. 23 CdS e del relativo regolamento (collocazione di pubblicità in violazione del divieto generale di sicurezza, senza autorizzazione, in violazione delle distanze, della rifrangenza, dell'abbagliamento, dei limiti dimensionali o dei modelli autorizzati)	Da € 430 a € 1.731
Art. 23 c. 12	Chiunque non osserva le prescrizioni indicate nelle autorizzazioni previste dall'art. 23 (in via solidale con il soggetto pubblicizzato). NB: la Corte cost. sent. n. 113/2019 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della misura della sanzione del c. 12; la violazione ricade ora nella sanzione del c. 11.	Da € 430 a € 1.731 (per effetto di Corte cost. 113/2019)

Le sanzioni sono accompagnate da:

L'obbligo di rimozione del mezzo pubblicitario (procedura ex art. 23 c. 13-bis);
La solidarietà tra l'autore della violazione e il proprietario o possessore del suolo (sia privato che pubblico);
Per la sanzione di cui al c. 12, la responsabilità solidale del soggetto pubblicizzato (lo sponsor o il committente del messaggio);
In caso di partito politico per manifesti elettorali abusivi: solidarietà del partito (Cass. civ. 1040/2012).

La procedura di rimozione (art. 23 c. 13-bis)

L'art. 23 c. 13-bis CdS disciplina la procedura di rimozione dei cartelli abusivi:

L'ente proprietario della strada (o il Comune) diffida l'autore della violazione e il proprietario o possessore del suolo, nei modi di legge, a rimuovere il mezzo pubblicitario a loro spese entro 10 giorni;
Decorso il termine, l'ente proprietario provvede direttamente alla rimozione e custodia del mezzo;
Gli oneri sono posti a carico solidale dell'autore della violazione e del proprietario/possessore del suolo;
Tutti gli organi di polizia stradale ex art. 12 CdS sono autorizzati ad accedere sul fondo privato ove è collocato il mezzo abusivo.

Le insegne di esercizio

L'art. 47 c. 1 DPR 495/1992 distingue:

Insegna di esercizio: la scritta o il simbolo che indica l'attività svolta in un determinato luogo (sede o filiale);
Preinsegna: cartello che, prima dell'esercizio, ne segnala la presenza e la direzione;
Cartello pubblicitario: manufatto bidimensionale con messaggio pubblicitario;
Striscione, locandina, stendardo: temporanei e mobili.

Le insegne di esercizio collocate nello stesso luogo di esercizio dell'attività e di dimensioni contenute (fino a 6 mq) godono di un regime semplificato (di norma esenti dal canone, o assoggettate a canone ridotto).

Il permesso di costruire e la dimensione

La Cass. pen. sez. III, 25 settembre 2013 n. 39796 ha chiarito che la sistemazione di un cartellone pubblicitario richiede il rilascio del preventivo permesso di costruire (D.P.R. 380/2001) quando, per le sue rilevanti dimensioni, comporti sotto il profilo urbanistico ed edilizio un sostanziale mutamento del territorio. Non vi è rapporto di specialità tra la disciplina penale (urbanistica e antisismica del DPR 380/2001) e quella amministrativa (D.Lgs. 507/1993 e CdS): possono concorrere entrambe.

Gli impianti pubblicitari temporanei

Particolare regime è previsto per gli impianti pubblicitari temporanei:

Striscioni per inaugurazioni, eventi, manifestazioni: di norma autorizzati per breve periodo (15-30 giorni);
Affissioni temporanee: locandine di eventi culturali, sportivi, politici, su appositi spazi comunali;
Pubblicità elettorale: disciplinata dalla L. 212/1956 e L. 130/1975; spazi gratuiti per i partiti politici durante la campagna elettorale.

I controlli della Polizia Locale

La Polizia Locale esercita il controllo sulle violazioni dell'art. 23 CdS. Procedimento tipico:

Accertamento della violazione (insegna senza autorizzazione, fuori limiti, in posizione pericolosa);
Identificazione dell'autore (committente) e del proprietario del suolo;
Verbale di contestazione (sanzione + obbligo rimozione);
Diffida alla rimozione entro 10 giorni;
In caso di inottemperanza: rimozione d'ufficio con oneri a carico (delegazione al Comando o all'ufficio competente);
Eventuale sequestro amministrativo del mezzo abusivo.

L'autorità di accertamento e il rapporto di solidarietà

L'autorità di accertamento, prevalentemente la Polizia Locale, redige verbale di contestazione che contiene gli elementi essenziali della violazione (luogo, mezzo, dimensione, distanze, eventuale rapporto di causalità con un sinistro). La solidarietà passiva tra autore della violazione e proprietario/possessore del suolo (Cass. civ. 1040/2012, in tema di manifesti elettorali) consente all'amministrazione di richiedere l'intero importo sanzionatorio a uno qualsiasi dei coobbligati, ferma restando l'azione di regresso.

Operatività della Polizia Locale

Per gli accertamenti pubblicità stradale, l'operatore deve: (i) verificare la presenza di autorizzazione mediante consultazione del database SUAP o degli archivi comunali; (ii) misurare le distanze dalle intersezioni, dalla segnaletica, da altri cartelli; (iii) accertare le dimensioni dell'impianto; (iv) documentare con fotografie il posizionamento e i contenuti; (v) verificare se il mezzo può essere ingannevole rispetto alla segnaletica; (vi) identificare il committente e il proprietario del suolo (catasto, visura camerale); (vii) redigere verbale con sanzione + obbligo rimozione. Conservare anche le evidenze ai fini del successivo ricorso al GdP.

Domanda tipica all'orale di un concorso

"Il candidato illustri la disciplina della pubblicità stradale ex art. 23 CdS, con particolare riferimento alle sanzioni, alla rimozione dei cartelli abusivi e al canone unico patrimoniale".

Risposta strutturata: (i) cornice normativa: art. 23 D.Lgs. 285/1992 (CdS), DPR 495/1992 (regolamento), L. 160/2019 (canone unico); (ii) divieto generale art. 23 c. 1: insegne pericolose per la sicurezza stradale (dimensioni, colori, ubicazione, abbagliamento); (iii) divieto pubblicità luminosa sui veicoli (c. 2); (iv) distanze minime (artt. 50-56 DPR 495/1992): 50 m intersezioni, 25 m segnaletica, etc.; (v) deroghe nei centri abitati; (vi) autorizzazione: Comune (centro abitato) o ente proprietario strada (fuori); (vii) canone unico patrimoniale L. 160/2019 (in vigore dal 1°/1/2021): sostituisce TOSAP, COSAP, ICP, DPA; (viii) sanzioni: art. 23 c. 11 da € 430 a € 1.731 (violazione disposizioni dell'articolo o del regolamento); art. 23 c. 12 (inosservanza prescrizioni autorizzative, in solido con il soggetto pubblicizzato): dopo Corte cost. n. 113/2019 ricade nella stessa sanzione del c. 11 (€ 430-1.731), restando ferma la solidarietà con il pubblicizzato; (ix) solidarietà autore + proprietario suolo (Cass. 1040/2012); (x) procedura rimozione art. 23 c. 13-bis: diffida 10 giorni, rimozione d'ufficio, oneri solidali; (xi) Cass. pen. 39796/2013: concorso art. 23 CdS + permesso di costruire DPR 380/2001 per cartelloni rilevanti.