Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 104/2010)

Il Codice del Processo Amministrativo (CPA), emanato con D.Lgs. 2 luglio 2010 n. 104, ha realizzato il riordino organico della disciplina del processo amministrativo italiano, in attuazione dell'art. 44 della L. 18 giugno 2009 n. 69. Si compone di cinque Libri (Disposizioni generali, Processo amministrativo di primo grado, Impugnazioni, Riti speciali, Giudizi in materia di accesso, di esecuzione, etc.) e ha unificato in un unico testo norme precedentemente frammentate. È stato modificato più volte, da ultimo con il D.L. 8 agosto 2025 n. 117, convertito con modificazioni dalla L. 3 ottobre 2025 n. 148 (in particolare l'art. 7-bis della legge di conversione, inserito in sede parlamentare, ha modificato l'art. 133 c. 1 lett. l) CPA devolvendo alla giurisdizione esclusiva del GA il contenzioso sui provvedimenti dell'Agenzia per la cybersicurezza nazionale, con applicazione del rito abbreviato di cui all'art. 119 CPA).

I principi generali del processo (artt. 1-3)

Il CPA si apre con tre articoli fondamentali:

Art. 1 — Effettività: la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo;
Art. 2 — Giusto processo: il processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale, secondo l'art. 111 Cost.;
Art. 3 — Dovere di motivazione e sinteticità: gli atti delle parti e del giudice devono essere motivati, chiari e sintetici.

Le tre giurisdizioni del giudice amministrativo (art. 7)

L'art. 7 del CPA distingue tre tipi di giurisdizione:

Giurisdizione	Oggetto	Esempio
Generale di legittimità	Controversie su atti, provvedimenti o omissioni delle PA lesivi di interessi legittimi	Annullamento di un'aggiudicazione, ricorso contro diniego di concessione
Esclusiva	Materie indicate dalla legge (art. 133 CPA): il GA conosce anche dei diritti soggettivi	Pubblico impiego non privatizzato, contratti pubblici, espropriazioni, edilizia, servizi pubblici
Di merito	Materie indicate dalla legge (art. 134): il GA può sostituirsi all'amministrazione	Adempimento del giudicato, sanzioni pecuniarie, contestazioni di confini comunali

Nelle materie di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo conosce anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi, "pure ai fini risarcitori".

Il difetto di giurisdizione (artt. 9-11)

Le questioni di giurisdizione sono disciplinate dagli artt. 9-11 CPA:

Il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d'ufficio;
Nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata;
È ammesso il regolamento preventivo di giurisdizione (art. 10) prima della trattazione della causa nel merito;
La decisione sulle questioni di giurisdizione spetta alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

I TAR e il Consiglio di Stato

L'art. 5 CPA conferma l'organizzazione su due gradi della giurisdizione amministrativa:

TAR — Tribunali Amministrativi Regionali: 20 TAR, uno per Regione, alcuni con sezioni staccate nel territorio regionale (TAR Lazio sede Roma — articolata in cinque sezioni interne — con sezione staccata di Latina; TAR Lombardia/Brescia; TAR Abruzzo/Pescara; TAR Campania/Salerno; TAR Puglia/Lecce; TAR Calabria/Reggio Calabria; TAR Sicilia/Catania; TAR Emilia-Romagna/Parma); il TRGA del Trentino-Alto Adige opera con due sezioni autonome a Trento e Bolzano; competenza di primo grado;
Consiglio di Stato: organo di appello e di ultimo grado, sede in Roma. Si articola in sezioni giurisdizionali (II, III, IV, V, VI e VII) e in sezioni consultive; ha funzioni anche di consulenza giuridica al Governo;
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana: organo speciale che funge da TAR di secondo grado per la Sicilia (organo "ad alta specializzazione").

La competenza territoriale dei TAR è disciplinata dagli artt. 13-15 CPA: in via generale, è competente il TAR nella cui circoscrizione ha sede l'organo che ha emesso l'atto impugnato; per provvedimenti con efficacia regionale, è competente il TAR della Regione.

Le azioni esperibili (artt. 29-31, 34)

Davanti al giudice amministrativo possono essere proposte diverse azioni:

Azione di annullamento (art. 29): per la rimozione di un atto illegittimo della PA; termine di 60 giorni;
Azione di condanna (art. 30): risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi (termine 120 giorni dal passaggio in giudicato dell'annullamento, o 120 giorni autonomi);
Azione avverso il silenzio (art. 31): contro l'inerzia della PA, per l'accertamento dell'obbligo di provvedere;
Azione di nullità (art. 31 c. 4): contro atti nulli ai sensi dell'art. 21-septies L. 241/1990;
Azione di accertamento e azione di adempimento: introdotte dalla giurisprudenza (CdS A.P. 5/2011);
Azione di ottemperanza (art. 112): per l'esecuzione del giudicato.

I termini per il ricorso

Tipo di azione	Termine	Norma
Ricorso di annullamento	60 giorni dalla notificazione/comunicazione/conoscenza dell'atto	art. 29 CPA
Azione di condanna (autonoma)	120 giorni dal fatto o dalla conoscenza dell'illegittimità	art. 30 c. 3 CPA
Azione avverso il silenzio	1 anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento	art. 31 c. 2 CPA
Azione di nullità	180 giorni (eccetto difetto assoluto di attribuzione)	art. 31 c. 4 CPA
Ricorso accesso atti	30 giorni dalla conoscenza del diniego/silenzio	art. 116 CPA
Appello al Consiglio di Stato	60 giorni dalla notificazione o 6 mesi dalla pubblicazione	art. 92 CPA

La tutela cautelare (artt. 55-62)

Il CPA prevede un articolato sistema di tutela cautelare:

Misure cautelari collegiali (art. 55): sospensione dell'atto impugnato, ordinanza propulsiva, misure idonee a garantire la decisione di merito;
Presupposti: fumus boni iuris (apparente fondatezza del ricorso) e periculum in mora (rischio di pregiudizio grave e irreparabile);
Misure cautelari monocratiche (art. 56): in casi di estrema gravità e urgenza, il presidente del TAR/Sezione può sospendere monocraticamente l'atto (decreto inaudita altera parte);
Misure cautelari ante causam (art. 61): nei casi di eccezionale gravità e urgenza, prima del ricorso;
L'ordinanza cautelare è impugnabile davanti al Consiglio di Stato (art. 62).

Le fasi del processo

Il processo amministrativo si articola in:

Ricorso introduttivo: predisposto da avvocato (anche del foro avversario, ma davanti al CdS è obbligatorio il patrocinio cassazionista, art. 22);
Notifica: alle controparti e all'amministrazione, entro il termine;
Deposito: nella cancelleria del TAR/CdS, entro 30 giorni dalla notifica;
Costituzione delle parti resistenti e dei controinteressati;
Eventuale fase cautelare;
Istruttoria: produzione di documenti, eventuale CTU;
Udienza pubblica di discussione (o camera di consiglio per cautelari/altri provvedimenti);
Sentenza: deposito entro 45 giorni dall'udienza (art. 89).

I motivi aggiunti (art. 43)

I motivi aggiunti consentono di ampliare l'oggetto del ricorso. Sono ammessi:

Per impugnare nuovi atti sopravvenuti, connessi al ricorso principale;
Quando dalle difese delle controparti emergano vizi degli atti impugnati di cui il ricorrente non era a conoscenza;
Nel termine ordinario di 60 giorni dalla conoscenza del nuovo atto o documento.

L'opposizione di terzo (art. 108)

Una delle novità introdotte dal CPA è l'opposizione di terzo: rimedio impugnatorio a favore dei terzi pretermessi che siano titolari di un diritto autonomo, la cui posizione è stata pregiudicata dalla sentenza emessa in un giudizio cui non hanno preso parte. Termini: 60 giorni dalla conoscenza della sentenza.

L'appello al Consiglio di Stato

Le sentenze del TAR sono appellabili davanti al Consiglio di Stato. Caratteristiche:

Termine: 60 giorni dalla notificazione, oppure 6 mesi dalla pubblicazione (termine "lungo");
Patrocinio obbligatorio di avvocato cassazionista;
Nel giudizio di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova né nuovi documenti, salvo che il Collegio li ritenga indispensabili (art. 104 c. 2 CPA, parallelo all'art. 345 c.p.c.);
Possibilità di appello incidentale anche su capi diversi da quelli appellati in via principale.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è un organo di particolare rilievo:

Composta dal Presidente del Consiglio di Stato e da magistrati nominati per turnazione;
Decide su questioni di massima importanza e su contrasti giurisprudenziali tra sezioni;
Può enunciare il principio di diritto nell'interesse della legge;
Le sue decisioni costituiscono precedente vincolante per le sezioni semplici.

Il ricorso straordinario al Capo dello Stato

Accanto al ricorso giurisdizionale, esiste il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (art. 7 c. 8 CPA, D.P.R. 1199/1971), che:

È ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa;
Termine: 120 giorni dalla notificazione/conoscenza dell'atto;
Decisione resa su parere del Consiglio di Stato (oggi vincolante);
È alternativo al ricorso giurisdizionale (no doppio rimedio);
Non può essere proposto contro atti emanati dal Capo dello Stato stesso.

L'art. 133 CPA: le materie di giurisdizione esclusiva

L'art. 133 CPA elenca tassativamente le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: pubblico impiego non privatizzato (magistrati, militari, polizia, etc.), contratti pubblici, concessioni, servizi pubblici, urbanistica, edilizia, espropriazione per pubblica utilità, autorità indipendenti (AGCM, Banca d'Italia, ANAC), privacy nei rapporti con la PA, silenzio assenso, SCIA. In tali materie il GA conosce sia degli interessi legittimi sia dei diritti soggettivi.

I riti speciali

Il CPA prevede numerosi riti speciali, con termini abbreviati e procedure semplificate:

Rito appalti (artt. 119-125): per impugnazione di gare, aggiudicazioni, esclusioni (termine 30 giorni);
Rito accesso (art. 116): per i ricorsi in materia di accesso documentale e civico (termine 30 giorni, camera di consiglio);
Rito elettorale (artt. 126-130): per controversie elettorali;
Rito operazioni elettorali: termini ristretti per garantire la tempestività;
Rito ottemperanza (artt. 112-114): per l'esecuzione del giudicato.

Operatività: come si impugna un atto della PA

Per impugnare un atto della PA: (i) conoscere l'atto (notificazione, comunicazione, conoscenza piena); (ii) verificare la giurisdizione (GA o GO); (iii) individuare il TAR competente per territorio; (iv) rivolgersi a un avvocato entro i termini (60 giorni per annullamento); (v) il legale predispone il ricorso con i motivi specifici e lo notifica alle controparti; (vi) deposito nel TAR entro 30 giorni dalla notifica. Le spese del processo sono di norma poste a carico della parte soccombente (art. 26 CPA).

Domanda tipica all'orale di un concorso

"Il candidato illustri il sistema del processo amministrativo italiano disciplinato dal D.Lgs. 104/2010 (CPA), evidenziando giurisdizione, azioni esperibili, termini e tutela cautelare".

Risposta strutturata: (i) cornice: CPA D.Lgs. 104/2010 in attuazione art. 44 L. 69/2009; (ii) principi: effettività (art. 1), giusto processo (art. 2), sinteticità (art. 3); (iii) tre giurisdizioni (art. 7): generale di legittimità (interessi legittimi), esclusiva (art. 133 anche diritti soggettivi), di merito (art. 134 sostituzione PA); (iv) TAR (20 regionali) e Consiglio di Stato; (v) azioni: annullamento (60 gg), condanna risarcitoria (120 gg), silenzio (1 anno), nullità (180 gg), ottemperanza; (vi) tutela cautelare collegiale (art. 55) + monocratica (art. 56) + ante causam (art. 61); (vii) motivi aggiunti (art. 43), opposizione di terzo (art. 108); (viii) appello CdS entro 60 gg/6 mesi; (ix) Adunanza Plenaria CdS per questioni di massima; (x) ricorso straordinario PR (120 gg) alternativo; (xi) riti speciali: appalti (30 gg), accesso (30 gg), elettorale, ottemperanza.