La conferenza di servizi, disciplinata dagli articoli 14-14-quinquies della L. 7 agosto 1990 n. 241, è uno degli istituti più importanti del diritto amministrativo italiano. È lo strumento di semplificazione e coordinamento dell'azione amministrativa, una sorta di "tavolo comune" dove le pubbliche amministrazioni coinvolte in un procedimento esaminano contestualmente tutti gli interessi pubblici in gioco. La disciplina attuale risulta dalla riforma operata dal D.Lgs. 30 giugno 2016 n. 127, attuativo della delega contenuta nell'art. 2 della L. 7 agosto 2015 n. 124 (cd. riforma Madia), che ha riscritto integralmente gli artt. 14-14-quinquies della L. 241/1990. Da segnalare due aggiornamenti recenti: (a) il D.L. 14 marzo 2025 n. 25 (conv. L. 9 maggio 2025 n. 69), all'art. 10 c. 4, aveva prorogato fino al 31 dicembre 2026 la disciplina accelerata della conferenza di servizi decisoria prevista dall'art. 13 del D.L. 76/2020 (conv. L. 120/2020); (b) il D.L. 19 febbraio 2026 n. 19 (cd. "Decreto PNRR 2026", convertito con modificazioni dalla L. 50/2026), all'art. 5, ha stabilizzato strutturalmente nella L. 241/1990 la riduzione dei termini ordinari: 30 giorni per le determinazioni delle amministrazioni nella conferenza semplificata (in luogo dei precedenti 45) ed elevati a 60 giorni per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute e dell'incolumità pubblica (in luogo dei precedenti 90), fatti salvi i maggiori termini previsti dal diritto dell'Unione europea. Modifiche analoghe ai tempi di conclusione sono state apportate alla conferenza simultanea (art. 14-ter L. 241/1990).
Le tre tipologie di conferenza di servizi
L'art. 14 della L. 241/1990 distingue tre tipologie di conferenza di servizi:
| Tipologia | Norma | Funzione |
|---|---|---|
| Istruttoria | art. 14 c. 1 L. 241/1990 | Esame contestuale degli interessi pubblici (facoltativa, anche senza decisione) |
| Decisoria | art. 14 c. 2 L. 241/1990 | Sostituisce gli atti di assenso di più PA con un'unica determinazione |
| Preliminare | art. 14 c. 3 L. 241/1990 | Per progetti di particolare complessità, anteriore alla presentazione del progetto definitivo |
La conferenza istruttoria (art. 14 c. 1)
La conferenza istruttoria può essere indetta dall'amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo (o in più procedimenti connessi). Caratteristiche:
- Facoltativa: non vi è obbligo di indizione;
- Si svolge con le modalità della conferenza semplificata (art. 14-bis) o con modalità diverse definite dall'amministrazione procedente;
- Può essere utilizzata senza necessità di una decisione finale: è un momento di confronto e istruttoria.
La conferenza decisoria (art. 14 c. 2)
La conferenza decisoria è sempre indetta dall'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di:
- Pareri;
- Intese;
- Concerti;
- Nulla osta;
- Altri atti di assenso, comunque denominati;
resi da diverse amministrazioni (incluse quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute) o da gestori di beni o servizi pubblici.
È sempre obbligatoria, inoltre, quando l'attività del privato sia subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, di competenza di diverse amministrazioni pubbliche.
La conferenza preliminare (art. 14 c. 3)
Per progetti di particolare complessità e per gli insediamenti produttivi di beni e servizi, l'amministrazione procedente, su motivata richiesta dell'interessato corredata di studio di fattibilità, indice una conferenza preliminare finalizzata a indicare al richiedente le condizioni per ottenere, sulla base del progetto definitivo, le necessarie autorizzazioni. La conferenza preliminare si pronuncia entro 45 giorni; ricevuta l'istanza o il progetto definitivo, l'amministrazione procedente indice la conferenza decisoria.
Le due modalità: asincrona e sincrona (D.Lgs. 127/2016)
Il D.Lgs. 30 giugno 2016 n. 127 ha introdotto due modalità di svolgimento della conferenza decisoria, con regime di alternatività:
1. Conferenza semplificata in modalità asincrona (art. 14-bis)
È la modalità ordinaria: si svolge senza riunione, mediante la trasmissione per via telematica (art. 47 CAD) tra le amministrazioni partecipanti delle comunicazioni, istanze, documentazioni e determinazioni. Termini:
- L'amministrazione procedente, entro 5 giorni dall'avvio del procedimento, comunica alle altre amministrazioni coinvolte la documentazione e il termine entro cui esprimere il proprio assenso/dissenso;
- Le altre amministrazioni rendono le loro determinazioni entro 30 giorni (elevati a 60 giorni per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute e dell'incolumità pubblica, fatti salvi i maggiori termini previsti dal diritto dell'Unione europea — termini così ridotti dall'art. 5 del D.L. 19/2026 conv. L. 50/2026, in luogo dei precedenti 45/90 giorni);
- Entro 5 giorni dalla scadenza del termine, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione positiva o di rigetto.
Il silenzio assenso opera: la mancata comunicazione della determinazione nel termine equivale ad assenso senza condizioni.
2. Conferenza simultanea in modalità sincrona (art. 14-ter)
La modalità sincrona prevede una riunione con la presenza simultanea dei rappresentanti delle diverse amministrazioni (anche in videoconferenza). Si applica:
- Nei casi di particolare complessità della decisione da assumere;
- Su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato interessato;
- Quando, nell'ambito della conferenza asincrona, occorre approfondire questioni critiche;
- Per progetti soggetti a VIA (Valutazione di Impatto Ambientale) regionale (art. 14 c. 4, come modificato dall'art. 24 D.Lgs. 104/2017).
Ciascuna amministrazione è rappresentata da un unico soggetto abilitato ad esprimere in modo vincolante la volontà dell'ente (art. 14-ter c. 3). La conferenza si conclude entro 30 giorni dalla prima riunione (60 giorni in presenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili; termini così ridotti dal D.L. 19/2026 conv. L. 50/2026, in luogo dei precedenti 45/90).
Il rappresentante unico (art. 14-ter c. 5)
Una delle novità più significative del D.Lgs. 127/2016 è il rappresentante unico: ciascuna Regione e ciascun Ente locale designa autonomamente le modalità di nomina del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili allo stesso livello territoriale. La novità mira a ridurre la frammentazione delle posizioni: in passato spesso uffici dello stesso ente esprimevano pareri contrastanti, paralizzando il procedimento.
La determinazione conclusiva (art. 14-quater)
L'art. 14-quater disciplina la determinazione motivata di conclusione della conferenza:
- È adottata dall'amministrazione procedente tenuto conto delle posizioni prevalenti espresse in conferenza;
- Le posizioni "favorevoli" e quelle "contrarie ma sanabili" con prescrizioni concorrono all'esito positivo;
- Sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso che sarebbero stati altrimenti necessari;
- Può essere impugnata con le forme ordinarie davanti al TAR competente.
L'opposizione del dissenso qualificato (art. 14-quinquies)
L'art. 14-quinquies disciplina il meccanismo di "opposizione" che consente alle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili di superare la posizione prevalente. Caratteristiche:
- Si applica solo alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute e della incolumità pubblica;
- Entro 10 giorni dalla comunicazione della determinazione motivata, l'amministrazione opponente può chiedere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (o alla Conferenza Stato-Regioni) di pronunciarsi;
- La Presidenza del Consiglio indice una riunione con le amministrazioni interessate per definire una proposta di mediazione;
- Se non si raggiunge un accordo, la questione è rimessa al Consiglio dei Ministri per la decisione definitiva (sentita la regione o gli enti locali interessati);
- La decisione del Consiglio dei Ministri sostituisce a ogni effetto la determinazione motivata di conclusione della conferenza.
Il silenzio assenso tra PA: novità e ratio
Una delle innovazioni più incisive della riforma del 2016 è l'estensione del silenzio assenso al rapporto tra pubbliche amministrazioni nella conferenza di servizi. La mancata espressione del parere nel termine equivale ad assenso senza condizioni. L'art. 17-bis L. 241/1990 (introdotto dalla L. 124/2015) generalizza il silenzio assenso tra PA. La ratio è di evitare la paralisi amministrativa per inerzia di una sola PA. Resta esclusa l'applicazione del silenzio assenso in materia di tutela ambientale, beni culturali, salute pubblica.
Le materie di tutela ambientale e VIA
Per i progetti sottoposti a Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) di competenza regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti e nulla osta necessari sono acquisiti nell'ambito della conferenza di servizi convocata in modalità sincrona, secondo quanto previsto dall'art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006 (TUA). La modifica è stata operata dall'art. 24 del D.Lgs. 104/2017 (cd. "decreto VIA").
La natura giuridica degli atti
La giurisprudenza ha chiarito la natura degli atti della conferenza di servizi:
- I pareri espressi dalle amministrazioni in conferenza sono atti endoprocedimentali (atti interni al procedimento);
- L'atto conclusivo del procedimento è la determinazione motivata dell'amministrazione procedente: è atto a rilevanza esterna, di tipo costitutivo, che incide effettivamente sulle situazioni giuridiche dei destinatari;
- Il provvedimento finale non è un mero "riepilogo" delle determinazioni assunte in conferenza, ma una valutazione complessiva dell'amministrazione procedente, motivata e suscettibile di impugnazione.
I partecipanti e gli interessati
Alla conferenza partecipano:
- L'amministrazione procedente (presiede);
- Le altre amministrazioni coinvolte (statali, regionali, locali, enti pubblici economici, gestori di servizi pubblici);
- Eventualmente, su invito, gli interessati, inclusi i soggetti proponenti il progetto (art. 14-ter c. 6).
L'art. 7 L. 241/1990 garantisce la comunicazione di avvio del procedimento agli interessati, che possono partecipare al procedimento ex art. 9 L. 241/1990.
Ambiti di applicazione frequente
La conferenza di servizi è frequentemente utilizzata in: permessi edilizi complessi, insediamenti produttivi (in coordinamento con il SUAP), autorizzazioni ambientali integrate (AIA, AUA), opere pubbliche, varianti urbanistiche, autorizzazione di impianti di smaltimento rifiuti, autorizzazione di impianti energetici, infrastrutture di trasporto. La PA procedente deve coordinarsi con il SUAP nei casi di attività produttive.
Domanda tipica all'orale di un concorso
"Il candidato illustri la disciplina della conferenza di servizi ex artt. 14-14-quinquies L. 241/1990, distinguendo le tipologie e le modalità introdotte dal D.Lgs. 127/2016".
Risposta strutturata: (i) finalità: semplificazione e coordinamento azione amministrativa; (ii) cornice normativa: L. 241/1990 riscritta da D.Lgs. 127/2016 (delega L. 124/2015 Madia); (iii) tre tipologie: istruttoria (c. 1, facoltativa), decisoria (c. 2, sempre indetta), preliminare (c. 3, per progetti complessi); (iv) due modalità: asincrona (art. 14-bis, semplificata, telematica, ordinaria) e sincrona (art. 14-ter, simultanea, in presenza/videoconferenza, eccezionale); (v) rappresentante unico per Regione/EL (art. 14-ter c. 5); (vi) silenzio assenso tra PA (estensione dell'art. 17-bis); (vii) determinazione conclusiva e posizioni prevalenti (art. 14-quater); (viii) opposizione del dissenso qualificato (art. 14-quinquies) per ambiente/paesaggio/beni culturali/salute, decisione del CdM; (ix) VIA regionale ex art. 27-bis D.Lgs. 152/2006 sempre in modalità sincrona.
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