Progressione Verticale e Orizzontale PA

Le progressioni di carriera nel pubblico impiego costituiscono uno degli strumenti più importanti di valorizzazione professionale e motivazione del personale. La normativa di riferimento è contenuta nel D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo Unico sul Pubblico Impiego), modificato dal D.Lgs. 25 maggio 2017 n. 75 (cd. riforma Madia) e dal D.L. 9 giugno 2021 n. 80 (cd. decreto Brunetta/Reclutamento), oltre che nei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) dei diversi comparti.

La distinzione: orizzontale vs verticale

Le progressioni si distinguono in:

Tipo	Definizione	Fonte
Progressione Economica Orizzontale (PEO)	Avanzamento all'interno della medesima area/categoria; cambia la posizione economica, non l'area	CCNL del comparto (Funzioni Locali, Funzioni Centrali, Sanità, etc.)
Progressione Verticale (PEV)	Passaggio da una categoria/area a quella superiore (es. da C a D)	Legge (D.Lgs. 165/2001, D.Lgs. 75/2017) e CCNL

La progressione orizzontale (PEO)

La PEO consiste nell'avanzamento economico all'interno della stessa categoria di inquadramento. Il dipendente passa da una posizione economica iniziale (es. C1) a una successiva (es. C2, C3, etc.), mantenendo le stesse mansioni e responsabilità ma con una retribuzione tabellare superiore. Caratteristiche:

È disciplinata dalla contrattazione collettiva: i CCNL stabiliscono periodicità, criteri e procedure;
Richiede una selezione interna basata su criteri di valutazione professionale (CCNL Funzioni Locali 2018 e successivi);
I criteri includono: esiti delle valutazioni di performance, esperienza professionale, titoli di servizio, formazione;
È finanziata dal fondo per le risorse decentrate dell'ente.

Nei nuovi CCNL Funzioni Locali 2019-2021 (sottoscritto il 16 novembre 2022) le progressioni economiche orizzontali sono state riformate, con maggiore peso ai risultati delle valutazioni della performance individuale.

La progressione verticale (PEV)

La PEV comporta il passaggio di area (ex categoria), con assunzione di nuove mansioni e responsabilità e nuova retribuzione tabellare. La progressione verticale si configura come una novazione oggettiva del rapporto di lavoro: cessazione dall'area inferiore e nuova assunzione in quella superiore. Esistono due strumenti normativi alternativi:

1. Concorso pubblico con riserva (art. 52 c. 1-bis D.Lgs. 165/2001)

L'art. 52 c. 1-bis del D.Lgs. 165/2001, come modificato dall'art. 3 del D.L. 80/2021, prevede che i dipendenti pubblici possano partecipare a procedure comparative interne per la progressione verticale, con riserva del 50% dei posti banditi destinata all'accesso dall'esterno. Requisiti:

Valutazione positiva negli ultimi 3 anni di servizio;
Assenza di provvedimenti disciplinari;
Possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso dall'esterno (al momento attualmente derogabile dal CCNL 2019/2021 con anzianità quinquennale per particolari categorie);
Possesso di titoli o competenze professionali o studio ulteriori;
Numero e tipologia degli incarichi rivestiti.

Le procedure comparative sono applicabili previa regolamentazione da parte dell'amministrazione, mediante apposito regolamento interno sull'ordinamento degli uffici e dei servizi.

2. Concorso riservato ex riforma Madia (art. 22 c. 15 D.Lgs. 75/2017)

L'art. 22 c. 15 del D.Lgs. 75/2017 (cd. riforma Madia), modificato e prorogato più volte, prevede la possibilità per le PA di attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive interamente riservate al personale di ruolo:

Procedura riservata al solo personale interno (no concorso pubblico con riserva);
Originariamente per il triennio 2018-2020, poi prorogata al 2020-2022;
Limite massimo del 30% dei posti previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni;
Fermo il possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno;
Le pubbliche amministrazioni devono valorizzare le professionalità interne.

Il rapporto tra art. 22 c. 15 D.Lgs. 75/2017 e art. 52 c. 1-bis D.Lgs. 165/2001

I due strumenti sono alternativi: la PA può utilizzare l'uno o l'altro per programmare le proprie esigenze di progressione verticale. La normativa Madia (75/2017) presenta una procedura interamente riservata, ma con limite del 30%; la procedura Brunetta (165/2001 c. 1-bis) prevede invece una percentuale fino al 50% e una procedura comparativa interna più strutturata. Secondo il Dipartimento della Funzione Pubblica (pareri 12094/2022 e 39853/2022), la riserva del 50% opera per ogni singola area/categoria, non complessivamente.

I requisiti per la procedura comparativa (art. 52 c. 1-bis)

Per partecipare alle procedure comparative interne ex art. 52 c. 1-bis D.Lgs. 165/2001 occorre:

Essere dipendente di ruolo dell'amministrazione che indice la procedura;
Aver conseguito valutazione positiva negli ultimi 3 anni;
Non avere subito provvedimenti disciplinari;
Possedere titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno (alcuni CCNL prevedono deroghe con anzianità quinquennale);
Possesso di titoli e competenze professionali superiori;
Esperienza valutabile attraverso il numero e la tipologia degli incarichi rivestiti.

Le novità del D.L. 80/2021

Il D.L. 9 giugno 2021 n. 80 (cd. decreto Reclutamento, convertito in L. 113/2021) ha ridisegnato il sistema delle progressioni:

Riscrittura dell'art. 52 c. 1-bis del D.Lgs. 165/2001;
Estensione della procedura comparativa interna fino al 50% delle posizioni;
Possibilità di valorizzare l'esperienza interna anche in mancanza del titolo di studio (con CCNL 2019/2021);
Rafforzamento dei percorsi di crescita del personale della PA;
Maggiore valorizzazione dei risultati della performance.

Le aree nel CCNL Funzioni Locali

Il CCNL Funzioni Locali 2019-2021, sottoscritto il 16 novembre 2022, ha riformato la classificazione del personale. Le 4 categorie precedenti (A, B, C, D) sono state sostituite da 4 aree:

Nuova area	Vecchia categoria	Esempio profilo
Area degli operatori	A	Operatore tecnico, ausiliario
Area degli operatori esperti	B (con possibile B3)	Operatore tecnico specializzato
Area degli istruttori	C	Istruttore amministrativo, istruttore di vigilanza
Area dei funzionari ed elevate qualificazioni (EQ)	D (con possibile D3)	Funzionario tecnico, Comandante PM piccolo Comune

Il nuovo CCNL Funzioni Locali 2022-2024 (firmato 23 febbraio 2026)

Il CCNL del personale del comparto Funzioni Locali per il triennio 2022-2024 è stato sottoscritto presso l'ARAN il 23 febbraio 2026 con CISL, UIL e CSA. Confermando l'impianto delle 4 aree introdotto dal precedente CCNL, il nuovo contratto introduce alcune importanti novità rilevanti per le progressioni:

Proroga al 31 dicembre 2026 del termine per espletare le procedure di progressione verticale "in deroga" tra le aree, finanziate con lo 0,55% del monte salari 2018;
Innalzamento del limite massimo della retribuzione di posizione per gli incarichi di Elevata Qualificazione (EQ) da € 18.000 a € 22.000;
Per le EQ della Polizia Locale: possibilità di cumulare gli incentivi derivanti dai proventi del Codice della Strada con l'indennità di ordine pubblico;
Conglobamento parziale dell'indennità di comparto nello stipendio tabellare (decorrenza retroattiva dal 1° gennaio 2026), con effetti positivi sul calcolo di diversi istituti retributivi;
Sperimentazione della settimana lavorativa su 4 giorni (su base volontaria);
La formazione è considerata orario di lavoro effettivo e il buono pasto è riconosciuto anche in lavoro agile;
Possibilità di riunioni sindacali da remoto;
Tutele per aggressioni ai dipendenti e aggiornamento del patrocinio legale.

La distinzione con il concorso pubblico esterno

La progressione verticale si differenzia dal concorso pubblico esterno:

Aspetto	Concorso esterno	Progressione verticale
Apertura	A tutti i cittadini in possesso dei requisiti	Solo personale interno dell'ente
Rapporto giuridico	Nuovo rapporto di lavoro	Novazione oggettiva (cessazione + nuova assunzione)
Titolo di studio	Sempre richiesto	Richiesto, con deroghe CCNL per anzianità
Riserva interna	Possibile (fino al 50%)	Procedura interamente riservata o comparativa
Periodo di prova	Si applica	Si applica

Le posizioni organizzative (PO/EQ)

All'interno dell'area D/funzionari sono previste le Posizioni Organizzative (PO) e, dal CCNL 2019-2021, le Elevate Qualificazioni (EQ): incarichi temporanei conferiti dal datore di lavoro pubblico a personale dotato di particolari competenze, con responsabilità di direzione di unità organizzative complesse. Non costituiscono una progressione di carriera in senso tecnico (manca la novazione del rapporto), ma riconoscono un compenso aggiuntivo. Durata: 1-3 anni rinnovabili.

Operatività per il dipendente comunale

Per partecipare a una progressione verticale, il dipendente deve: (i) monitorare il Piano dei Fabbisogni dell'ente, che indica le posizioni programmate; (ii) verificare il possesso del titolo di studio richiesto e degli ulteriori requisiti; (iii) curare la valutazione di performance annuale per il triennio precedente; (iv) raccogliere attestati di formazione e documentare gli incarichi rivestiti; (v) presentare domanda nei termini indicati dal bando; (vi) prepararsi per la procedura selettiva (prova teorico-pratica o colloquio).

Domanda tipica all'orale di un concorso

"Il candidato illustri la disciplina della progressione verticale nel pubblico impiego, distinguendo tra art. 52 c. 1-bis del D.Lgs. 165/2001 e art. 22 c. 15 del D.Lgs. 75/2017, ed evidenziando le novità introdotte dal D.L. 80/2021".

Risposta strutturata: (i) distinzione PEO (orizzontale, CCNL) e PEV (verticale, legge + CCNL); (ii) novazione oggettiva del rapporto nella PEV; (iii) due strumenti normativi alternativi: art. 52 c. 1-bis D.Lgs. 165/2001 (procedura comparativa, riserva interna fino al 50%) e art. 22 c. 15 D.Lgs. 75/2017 (concorso riservato Madia, max 30%); (iv) requisiti procedura comparativa (valutazione positiva 3 anni, no provvedimenti disciplinari, titoli, esperienza); (v) novità D.L. 80/2021 (decreto Reclutamento); (vi) pareri Dipartimento Funzione Pubblica 12094/2022 (50% per area, non complessivo); (vii) CCNL Funzioni Locali 16/11/2022 con nuove aree (operatori, operatori esperti, istruttori, funzionari/EQ); (viii) distinzione con concorso esterno.