Anticorruzione e Trasparenza PA

La L. 6 novembre 2012, n. 190 (cd. "Legge Severino") è la legge fondamentale del sistema italiano di prevenzione e repressione della corruzione nella pubblica amministrazione. Ha istituito l'ANAC, il PNA, i PTPCT e il responsabile della prevenzione. Questa guida illustra il sistema, le figure chiave, il whistleblowing e le sanzioni.

Quadro normativo

• L. 6 novembre 2012, n. 190: anticorruzione (Legge Severino).
• D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33: riordino della trasparenza nella PA.
• D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235: incandidabilità (parte della Legge Severino).
• D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39: incompatibilità e conferimento di incarichi.
• D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97: revisione del D.Lgs. 33/2013 (FOIA).
• D.Lgs. 10 marzo 2023, n. 24: whistleblowing (recepimento direttiva UE 2019/1937).
• Convenzione ONU di Merida 2003, Convenzioni Consiglio d'Europa Strasburgo 1999: contesto internazionale.

Le finalità della L. 190/2012

La legge intende:

• Prevenire la corruzione e l'illegalità nella PA.
• Promuovere trasparenza e integrità.
• Rafforzare le sanzioni penali per i reati contro la PA.
• Tutelare chi denuncia comportamenti illeciti (whistleblower).
• Adempiere agli impegni internazionali in materia di anticorruzione.

L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)

L'ANAC è l'autorità amministrativa indipendente che vigila sull'attuazione della legge anticorruzione. La sua evoluzione storica è la seguente: la L. 190/2012 ha individuato la CIVIT (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche, istituita dal D.Lgs. 150/2009) quale autorità nazionale competente a coordinare l'attività di contrasto alla corruzione; il D.L. 101/2013 (conv. L. 125/2013) ne ha mutato la denominazione in ANAC; il D.L. 90/2014 (conv. L. 114/2014) ne ha definito l'attuale fisionomia, trasferendole anche le funzioni dell'AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici), che è stata contestualmente soppressa.

Funzioni dell'ANAC

• Approvazione del PNA (Piano Nazionale Anticorruzione).
• Vigilanza sull'attuazione della normativa anticorruzione e trasparenza.
• Vigilanza sui contratti pubblici (Codice degli Appalti).
• Adozione di linee guida, pareri, regolamenti.
• Poteri sanzionatori nei confronti delle PA inadempienti.
• Gestione della piattaforma whistleblowing nazionale.
• Verifica dei conflitti di interesse e delle inconferibilità.

Il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA)

Il PNA è uno strumento di programmazione triennale adottato dall'ANAC, che individua:

• I principali rischi di corruzione nei diversi settori della PA.
• Le misure di prevenzione generali e specifiche.
• Le indicazioni metodologiche per le PA.
• Gli obiettivi strategici annuali.

I PNA si succedono (PNA 2013, 2016, 2017, 2018, 2019-2021, PNA 2022 adottato con delibera ANAC n. 7 del 17 gennaio 2023, Aggiornamento 2024 al PNA 2022 adottato con delibera ANAC n. 31 del 30 gennaio 2025, PNA 2025) e devono essere recepiti dai PTPCT delle singole PA, ora confluiti nella sezione «Rischi corruttivi e Trasparenza» del PIAO (Piano Integrato di Attività e Organizzazione).

Il PTPCT (Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza)

Ogni amministrazione pubblica deve adottare un proprio PTPCT triennale, aggiornato annualmente, che:

• Analizza il contesto esterno e interno.
• Identifica i processi a rischio di corruzione (mappatura dei processi).
• Valuta i rischi in termini di probabilità e impatto.
• Definisce misure di prevenzione.
• Stabilisce obiettivi di trasparenza ai sensi del D.Lgs. 33/2013.
• Programma controlli e monitoraggi.

Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT)

Ogni PA deve nominare un RPCT: figura unica per anticorruzione e trasparenza (le funzioni, originariamente separate, sono state unificate dal D.Lgs. 97/2016).

Chi è il RPCT

• Nei Comuni: di norma il Segretario Comunale.
• Negli Enti pubblici: un dirigente con elevata qualificazione.
• Nominato dal vertice politico-amministrativo (Sindaco, Direttore Generale).
• Inamovibile per la durata dell'incarico (salvo specifiche ragioni).

Funzioni del RPCT

• Predisposizione del PTPCT e dell'aggiornamento annuale.
• Vigilanza sull'attuazione del piano.
• Relazione annuale sull'attività svolta (entro il 15 dicembre).
• Verifica del rispetto degli obblighi di trasparenza.
• Ricezione delle segnalazioni di whistleblowing.
• Rapporti con l'ANAC.
• Promozione della formazione del personale.

Le misure di prevenzione

1. Rotazione del personale

Per evitare la "professionalizzazione" della corruzione, il personale che opera in settori a rischio deve essere periodicamente ruotato.

2. Astensione in caso di conflitto di interessi (art. 6-bis L. 241/1990)

Il dipendente che si trovi in situazione di conflitto di interessi deve astenersi e segnalarla al superiore.

3. Codice di comportamento (D.P.R. 62/2013)

Ogni PA deve adottare un proprio Codice di comportamento, in attuazione del DPR 62/2013.

4. Verifica delle inconferibilità e incompatibilità (D.Lgs. 39/2013)

Prima di conferire incarichi dirigenziali, occorre verificare l'assenza di cause di:

• Inconferibilità: condizioni preclusive temporanee (es. condanne, precedenti politici).
• Incompatibilità: situazioni contemporanee incompatibili (es. doppio incarico).

5. Pantouflage (revolving doors) - art. 53 c. 16-ter D.Lgs. 165/2001

Divieto, per i dipendenti pubblici che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della PA, di svolgere nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività amministrativa svolta tramite tali poteri. I contratti conclusi e gli incarichi conferiti in violazione del divieto sono nulli e ai soggetti privati che li hanno conferiti è vietato contrattare con la PA per i tre anni successivi.

6. Formazione del personale

Programmi di formazione obbligatoria, in particolare per chi opera in settori a rischio.

Il whistleblowing (D.Lgs. 24/2023)

Il whistleblowing è la segnalazione, da parte di un dipendente, di condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro. La nuova disciplina, in attuazione della direttiva UE 2019/1937, ha rafforzato la tutela del segnalante.

Soggetti tutelati

• Dipendenti pubblici e privati.
• Collaboratori, consulenti, lavoratori autonomi.
• Volontari, tirocinanti.
• Azionisti, membri di organi di amministrazione/controllo.
• Ex dipendenti (entro tempi ragionevoli).

Canali di segnalazione

Tutele del segnalante

• Riservatezza dell'identità.
• Protezione da ritorsioni: nullità di licenziamento, demansionamento, trasferimento, etc.
• Inversione dell'onere della prova: spetta al datore dimostrare che eventuali misure adottate non siano ritorsive.
• Sanzioni per chi pone in essere ritorsioni (fino a 50.000 €).

La trasparenza (D.Lgs. 33/2013)

Il D.Lgs. 33/2013, come modificato dal D.Lgs. 97/2016, ha riordinato la disciplina della trasparenza, prevedendo:

• Obblighi di pubblicazione: ogni PA deve pubblicare sul proprio sito (sezione "Amministrazione Trasparente") una serie di dati e documenti (bilanci, atti, compensi dirigenti, incarichi, gare).
• Accesso civico semplice (art. 5 c. 1): chiunque può richiedere la pubblicazione di documenti soggetti a pubblicazione obbligatoria omessa.
• Accesso civico generalizzato (FOIA) (art. 5 c. 2): chiunque può richiedere qualsiasi documento detenuto dalla PA, nei limiti dell'art. 5-bis.

La Legge Severino e l'incandidabilità (D.Lgs. 235/2012)

Il D.Lgs. 235/2012, parte della Legge Severino, disciplina:

Incandidabilità

Non possono candidarsi a cariche elettive (Parlamento, Regioni, Comuni) coloro che sono stati condannati in via definitiva per:

• Reati di mafia, terrorismo, sequestro di persona.
• Reati contro la PA con pena superiore a 2 anni.
• Reati gravi con pena superiore a 2 anni di reclusione.

Sospensione

Sindaci, consiglieri, parlamentari condannati in via NON definitiva per reati gravi sono sospesi dall'incarico.

Decadenza

La condanna definitiva comporta decadenza automatica dalla carica.

Reati anticorruzione previsti dal codice penale

Nota: l'abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) è stato abrogato dalla L. 9 agosto 2024, n. 114 (cd. "Legge Nordio", entrata in vigore il 25 agosto 2024). Per attenuarne gli effetti, il D.L. 92/2024 (conv. L. 112/2024) ha introdotto il nuovo reato di indebita destinazione di denaro o cose mobili (art. 314-bis c.p.), che punisce il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio che destini denaro o cose mobili di cui ha la disponibilità a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge, procurando a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale.

Sanzioni per la PA inadempiente

• Sanzioni pecuniarie ANAC per omessa adozione del PTPCT.
• Sanzioni per mancata pubblicazione dei dati obbligatori (D.Lgs. 33/2013).
• Responsabilità disciplinare per il RPCT inadempiente.
• Responsabilità per danno erariale.

Domanda tipica all'orale

"Cos'è il PTPCT e chi lo adotta?". Risposta: il PTPCT (Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza) è il documento programmatico, previsto dalla L. 190/2012 e dal D.Lgs. 33/2013, che ogni amministrazione pubblica deve adottare e aggiornare annualmente. Esso analizza il contesto, identifica i processi a rischio di corruzione, valuta i rischi e definisce misure di prevenzione e obblighi di trasparenza. È predisposto dal RPCT (Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza), figura unica per anticorruzione e trasparenza dal D.Lgs. 97/2016, e adottato dall'organo di indirizzo politico. Nei Comuni, il RPCT è di norma il Segretario Comunale.