UE e Diritto Comunitario nella Costituzione (art. 11)

L'art. 11 della Costituzione è una norma di portata storica: stabilisce che l'Italia "ripudia la guerra" come strumento di offesa e consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. Pensato originariamente per consentire l'adesione all'ONU, l'art. 11 si è rivelato il fondamento giuridico dell'integrazione europea: trattati di Parigi (CECA, 1951), di Roma (CEE, 1957), Atto Unico (1986), Maastricht (1992), Amsterdam (1997), Nizza (2001), Lisbona (2007).

Il primato del diritto UE: l'evoluzione

Il principio del primato (o primazia) del diritto UE non è stato proclamato dai Trattati, ma elaborato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia:

• Costa c. ENEL (sent. 6/64 del 15 luglio 1964): la CGUE proclama per la prima volta il primato del diritto comunitario sul diritto interno degli Stati membri;
• Simmenthal (sent. 106/77 del 9 marzo 1978): la CGUE precisa che il giudice nazionale è tenuto a disapplicare direttamente la norma interna contrastante con il diritto comunitario, senza attendere la sua eliminazione mediante intervento del legislatore o della Corte costituzionale.

La sentenza Frontini (Corte cost. 183/1973)

La Corte costituzionale italiana ha aderito progressivamente al principio del primato. Con la sentenza Frontini (n. 183 del 27 dicembre 1973), in cui era stata sollevata la questione di legittimità dell'art. 2 della L. 1203/1957 (esecutività in Italia dell'art. 189 Trattato CEE), la Corte ha:

• riconosciuto nell'art. 11 Cost. il "sicuro fondamento" delle limitazioni di sovranità a favore della CEE;
• affermato che ordinamento nazionale e comunitario sono "autonomi e distinti" anche se coordinati a mezzo di una "precisa articolazione di competenze";
• affermato — per la prima volta — la teoria dei "controlimiti": le limitazioni di sovranità consentite dall'art. 11 non possono giustificare violazioni dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana.

La sentenza Granital (Corte cost. 170/1984)

La svolta decisiva è segnata dalla sentenza Granital (n. 170 dell'8 giugno 1984). Il caso: la Granital S.p.A. aveva importato 500 tonnellate di orzo canadese e aveva pagato dazi maggiori rispetto a quelli previsti da un sopravvenuto regolamento CEE. La CGUE aveva interpretato il regolamento nel senso più favorevole all'importatore. La Cassazione aveva chiesto alla Corte costituzionale come dovesse comportarsi il giudice italiano. La Corte ha statuito:

• il giudice e la PA devono disapplicare la legge interna in contrasto con il diritto comunitario (anteriore o successiva);
• la disapplicazione opera per le norme UE ad effetto diretto (regolamenti, direttive self-executing, sentenze CGUE);
• se invece si tratta di una norma UE priva di efficacia diretta (es. direttive non self-executing), la norma interna potrà essere sottoposta a controllo di costituzionalità;
• la Corte si riserva il sindacato sull'interferenza con eventuali controlimiti.

La Granital recepisce dunque il modello Simmenthal, ma "all'italiana": non per cedimento al diritto UE, bensì perché ordinamento italiano e UE sono distinti, ciascuno opera nel proprio ambito di competenza in forza dell'art. 11 Cost.

Il nuovo art. 117 c. 1 Cost. (riforma del 2001)

La L. cost. 3/2001 ha riformato il Titolo V della Parte II e ha introdotto nel nuovo art. 117 c. 1 Cost. la previsione che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è esercitata "nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali". Si tratta di una codificazione costituzionale del principio del primato: dopo la Granital, l'art. 117 ha aggiunto una seconda base giuridica al primato del diritto UE.

Con la sentenza Corte cost. 406/2005, la Corte ha utilizzato per la prima volta l'art. 117 c. 1 come parametro di legittimità costituzionale per censurare la violazione, da parte di una legge regionale, di una direttiva comunitaria (considerata norma "interposta").

La Carta di Nizza e la sentenza 269/2017

La Carta dei Diritti Fondamentali dell'UE (CDFUE o "Carta di Nizza"), proclamata nel 2000 e divenuta giuridicamente vincolante con il Trattato di Lisbona (2007, in vigore 2009, art. 6 TUE), ha ampliato le competenze dell'UE in materia di diritti fondamentali. La CDFUE corrisponde al perimetro applicativo del diritto UE (art. 51 CDFUE).

L'estensione della tutela della CDFUE a materie di rilievo costituzionale (diritti fondamentali) ha sollevato la questione del coordinamento tra Corte costituzionale e CGUE. La Corte cost. 269/2017 ha segnato una svolta: quando una norma interna lede al contempo un diritto della Costituzione e un diritto della CDFUE, la Corte ha auto-attribuito la priorità del sindacato di costituzionalità (cd. "doppia pregiudizialità"), purché il giudice mantenga la possibilità di adire la CGUE in via pregiudiziale.

La procedura di infrazione (artt. 258-260 TFUE)

Per garantire il rispetto del diritto UE, il Trattato sul Funzionamento dell'UE (TFUE) prevede la procedura di infrazione:

• Fase pre-contenziosa: la Commissione invia allo Stato membro una lettera di costituzione in mora, cui segue (in caso di mancata risposta o insoddisfacente) un parere motivato;
• Fase contenziosa: la Commissione (o un altro Stato membro) deferisce lo Stato inadempiente alla CGUE (art. 258 TFUE);
• Esecuzione della sentenza: se lo Stato non si conforma alla sentenza, la Commissione può ricorrere nuovamente alla CGUE che può condannarlo al pagamento di una somma forfettaria o di una penalità (art. 260 TFUE).

L'Italia è storicamente uno degli Stati con il maggior numero di procedure di infrazione aperte. Il Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del Consiglio coordina la difesa dello Stato italiano nelle procedure.

I controlimiti: la teoria e le applicazioni

I "controlimiti" sono il limite ultimo posto dalla Corte costituzionale al primato del diritto UE: sono costituiti dai principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale e dai diritti inalienabili della persona umana, che non possono essere intaccati neppure dalle limitazioni di sovranità consentite dall'art. 11 Cost.

L'applicazione concreta dei controlimiti è rara, ma significativa:

• Caso Taricco I (CGUE 8 settembre 2015): la CGUE aveva ritenuto incompatibile con il TFUE una norma italiana sulla prescrizione dei reati di frode IVA;
• Corte cost. ord. 24/2017: la Corte italiana ha sollevato un rinvio pregiudiziale alla CGUE per chiedere se la regola Taricco fosse compatibile con i controlimiti, in particolare con il principio di legalità in materia penale (art. 25 Cost.);
• Caso Taricco II / M.A.S. (CGUE C-42/17, 5 dicembre 2017): la CGUE ha "fatto un passo indietro", affermando che il giudice nazionale non è tenuto a disapplicare la norma interna se ciò viola il principio di legalità penale.

Il rinvio pregiudiziale alla CGUE (art. 267 TFUE)

Il rinvio pregiudiziale è lo strumento principale di dialogo tra giudici nazionali e CGUE. Quando un giudice nazionale ha dubbi sull'interpretazione del diritto UE o sulla validità di un atto UE, può sospendere il procedimento e rivolgere una questione pregiudiziale alla CGUE. Il rinvio è:

• Facoltativo per i giudici di merito;
• Obbligatorio per i giudici di ultima istanza (Cassazione, Consiglio di Stato), salvo che la questione sia già risolta dalla CGUE o sia "acte clair".

Schema riepilogativo: fonti UE

Domanda tipica all'orale di un concorso

"Il candidato illustri il fondamento costituzionale dell'integrazione europea e l'evoluzione del rapporto tra ordinamento UE e ordinamento italiano, con particolare riferimento alle sentenze Frontini e Granital".

Risposta strutturata: (i) art. 11 Cost. e limitazioni di sovranità; (ii) primato del diritto UE: Costa c. ENEL (1964), Simmenthal (1978); (iii) Corte cost. 183/1973 (Frontini): autonomia degli ordinamenti, prima teorizzazione dei controlimiti; (iv) Corte cost. 170/1984 (Granital): obbligo del giudice di disapplicare la norma interna contrastante; (v) L. cost. 3/2001 e nuovo art. 117 c. 1 (vincoli UE come parametro costituzionale); (vi) Corte cost. 406/2005 (prima applicazione art. 117 c. 1); (vii) Carta di Nizza e Trattato di Lisbona (2007); (viii) Corte cost. 269/2017 e doppia pregiudizialità; (ix) Corte cost. 67/2022 riaffermazione del primato; (x) procedura di infrazione (artt. 258-260 TFUE); (xi) controlimiti (caso Taricco).