I Servizi Pubblici Locali di rilevanza economica (D.Lgs. 201/2022)

La disciplina dei servizi pubblici locali rappresenta una delle materie più complesse del diritto amministrativo italiano. Le tappe storiche: il R.D. 15 ottobre 1925 n. 2578 (Testo Unico Municipalizzazione); la L. 142/1990 sulle autonomie locali (poi confluita nel D.Lgs. 267/2000 TUEL); la L. 448/2001; l'art. 113 TUEL ripetutamente modificato; il D.L. 269/2003; il D.L. 112/2008; il referendum del 12-13 giugno 2011 che ha abrogato l'art. 23-bis del D.L. 112/2008; il D.L. 138/2011; il D.L. 95/2012. La Riforma Madia (L. 124/2015, art. 18) aveva delegato il Governo a emanare un TU SPL, ma il decreto attuativo non venne mai adottato a causa della sentenza Corte Cost. 251/2016. Solo con il D.Lgs. 201/2022, in attuazione della L. 118/2022 (Legge concorrenza) e nel quadro del PNRR, il sistema ha trovato una sistemazione organica, in coerenza con il diritto europeo dei SIEG (Servizi di Interesse Economico Generale).

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 41 (libertà iniziativa economica), 43 (servizi pubblici essenziali), 117 (riparto Stato-Regioni), 118 (sussidiarietà);
• TFUE, artt. 14 (SIEG), 106 (imprese pubbliche); Protocollo n. 26 sui SIG;
• Direttiva 2014/23/UE sulle concessioni;
• Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici;
• Direttiva 2014/25/UE sugli appalti nei settori speciali;
• D.Lgs. 23 dicembre 2022 n. 201 — Riordino disciplina SPL (oggetto della guida);
• L. 5 agosto 2022 n. 118 — Legge annuale concorrenza 2021 (legge delega, art. 8);
• L. 18 dicembre 2025 n. 190 — Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2025 (GU n. 294 del 19 dicembre 2025, vigore 3 gennaio 2026): ha modificato il D.Lgs. 201/2022 introducendo i commi 1-bis, 1-ter e 1-quater all'art. 30 (valutazioni conclusive, andamento gestionale insoddisfacente, atti di indirizzo) e il nuovo art. 31-bis (sanzioni ANAC da 5.000 a 500.000 € per mancata adozione/pubblicazione della relazione di ricognizione gestionale o dell'atto di indirizzo sulle gestioni inefficienti);
• L. 7 agosto 2015 n. 124, art. 18 — Delega Madia (decaduta dopo Corte Cost. 251/2016);
• Corte Costituzionale, sentenza n. 251 del 25/11/2016;
• D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), artt. 112-113 (SPL e gestione reti);
• D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175 (TU Società Partecipate), art. 17 (gara a doppio oggetto);
• D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 (Codice degli Appalti);
• D.Lgs. 19 novembre 1997 n. 422 — Trasporto pubblico locale;
• D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (TUA) — Servizio idrico integrato, rifiuti;
• L. 14 novembre 1995 n. 481 — Autorità di regolazione (ARERA);
• D.L. 13 agosto 2011 n. 138 conv. L. 148/2011;
• L. 244/2007, art. 2 c. 461 — Carta dei servizi;
• Linee guida e schemi-tipo elaborati da ANAC, PCM, AGCM.

L'ambito di applicazione (art. 1)

Il decreto si applica ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, di competenza di:

• Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e loro forme associative (Unioni di Comuni);
• Città metropolitane;
• Province;
• Altri enti competenti in relazione al proprio ambito o bacino del servizio.

Sono esclusi:

• Servizi privi di rilevanza economica (es. servizi sociali non a tariffa);
• Servizi di interesse generale non locali;
• Settori già disciplinati da normative speciali in modo esaustivo;
• Impianti a fune per il trasporto di persone (art. 36 D.Lgs. 201/2022);
• Servizi strumentali alle PA.

La nozione di SPL di rilevanza economica (art. 2 c. 1 lett. d)

L'art. 2 c. 1 lett. d) del D.Lgs. 201/2022 definisce i "servizi di interesse economico generale di livello locale" o "servizi pubblici locali di rilevanza economica": "i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell'ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni della comunità di riferimento". Caratteri:

• Locale: di competenza di Comuni, Città metropolitane, Province, Unioni;
• Rilevanza economica: erogazione dietro corrispettivo, suscettibile di mercato;
• Funzione di interesse generale: necessario intervento pubblico per garantire universalità, accessibilità, qualità, continuità, sicurezza;
• Necessari per soddisfare i bisogni della comunità.

Le categorie di SPL

I servizi pubblici locali si distinguono in:

Le modalità di gestione (art. 14)

L'art. 14 del D.Lgs. 201/2022 individua le quattro modalità ordinarie di gestione dei SPL di rilevanza economica:

1. Gestione in economia o diretta da parte dell'ente (art. 18): forma residuale; possibile per servizi di modesta complessità tecnica e di importo limitato (sotto soglia rilevanza europea);
2. Affidamento a società in house providing (art. 17): a società interamente pubbliche o con minoritari soci privati senza poteri gestori; controllo analogo dell'ente sulla società; oltre l'80% dell'attività svolta a favore degli enti affidanti; per affidamenti sopra soglia UE richiede motivazione rafforzata (art. 17 c. 2);
3. Affidamento a società mista pubblico-privata: con selezione del socio privato mediante gara a doppio oggetto (art. 17 D.Lgs. 175/2016) — scelta del socio e affidamento del servizio in un unico procedimento; il socio privato deve assumere il rischio operativo e detenere una partecipazione non inferiore al 30%;
4. Affidamento a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica: nel rispetto del diritto UE e secondo la disciplina dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023); favorire la concessione di servizi rispetto all'appalto di servizi per assicurare il trasferimento del rischio operativo al privato.

L'affidamento in house providing (art. 17)

L'affidamento in house è disciplinato dall'art. 17 D.Lgs. 201/2022, in coordinamento con l'art. 16 D.Lgs. 175/2016 (TU Società Partecipate) e con il Codice degli Appalti. Requisiti dell'in house:

• Partecipazione totalitaria pubblica, salvo eccezioni limitate (soci privati finanziari senza poteri gestori, ai sensi della giurisprudenza UE);
• Controllo analogo dell'ente sulla società: il potere di decisione strategica esercitato dall'ente sulla società deve essere paragonabile a quello esercitato sui propri servizi (in capo all'organo amministrativo);
• Oltre l'80% dell'attività deve essere svolta in favore degli enti affidanti;
• Iscrizione nell'elenco ANAC dei soggetti in house (art. 192 c. 1 D.Lgs. 50/2016, oggi D.Lgs. 36/2023);
• Coerenza con la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (sentenze Teckal, Stadt Halle, Codifit, Sea srl).

La motivazione rafforzata per affidamenti sopra soglia europea

Per gli affidamenti di importo superiore alle soglie europee (definite dalle Direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE), l'art. 17 c. 2 richiede una motivazione rafforzata:

• Specificazione delle ragioni del mancato ricorso al mercato;
• Dimostrazione che l'in house è la soluzione più efficiente in termini di costi e benefici per la collettività;
• Analisi comparativa rispetto alle alternative;
• Indicazione delle compensazioni economiche e dei relativi criteri di calcolo (per evitare sovracompensazioni in violazione della disciplina UE sugli aiuti di Stato);
• Definizione degli obblighi di servizio pubblico;
• Schema tipo elaborato da ANAC, PCM, AGCM;
• Pubblicazione sul sito istituzionale e trasmissione ad ANAC.

La relazione sulla scelta della modalità di gestione (art. 14 c. 3)

L'art. 14 c. 3 del D.Lgs. 201/2022 impone all'ente affidante l'obbligo di redigere una relazione che illustri la scelta della modalità di gestione. Caratteri della relazione:

• È un atto di individuazione del modello di gestione, non di affidamento;
• L'affidamento vero e proprio deve essere disposto con un atto distinto e successivo (deliberazione ex art. 17 c. 2);
• Deve precedere l'avvio della procedura di affidamento;
• Contenuti:
  1. Analisi delle caratteristiche del servizio e del mercato di riferimento;
  2. Comparazione tra le opzioni di gestione possibili;
  3. Valutazione di efficacia, efficienza, economicità;
  4. Motivazione della scelta in concreto operata;
  5. Indicazione dei parametri qualitativi e degli obblighi di servizio pubblico;
  6. Compensazioni economiche e criteri di calcolo;
  7. Conformità con i requisiti del diritto UE in materia di concorrenza.
• Schema tipo predisposto da ANAC, PCM, AGCM;
• Pubblicazione sul sito istituzionale dell'ente;
• Trasmissione alla piattaforma ANAC.

L'istituzione del servizio (art. 10)

L'art. 10 del D.Lgs. 201/2022 disciplina l'istituzione del SPL di rilevanza economica:

• Atto fondamentale del Consiglio Comunale (deliberazione, art. 10 c. 5);
• Valutazione preliminare della necessità dell'intervento pubblico (analisi di mercato);
• Definizione degli obblighi di servizio pubblico;
• Indicazione degli obiettivi qualitativi e quantitativi;
• Coerenza con i piani strategici dell'ente e con gli atti di programmazione;
• Coordinamento con altri SPL erogati sul territorio.

Il contratto di servizio (artt. 24 e 31)

Il contratto di servizio è l'atto che disciplina i rapporti tra ente affidante e gestore. Contenuti (art. 24):

• Identificazione delle parti;
• Oggetto e perimetro del servizio;
• Obblighi di servizio pubblico e standard qualitativi;
• Condizioni economiche del rapporto (tariffe, corrispettivi, compensazioni);
• Durata e cause di estinzione;
• Regime delle responsabilità;
• Penali e sanzioni;
• Diritti degli utenti;
• Investimenti programmati;
• Procedure di monitoraggio e di rendicontazione;
• Per i servizi a rete: regolazione dell'autorità di settore (ARERA, ART);
• Per gli affidamenti sopra soglia UE: il contratto è oggetto di pubblicazione obbligatoria sulla piattaforma ANAC (art. 31 c. 2).

La carta dei servizi (art. 25)

Il gestore del SPL di rilevanza economica deve redigere e aggiornare la carta dei servizi (art. 25 D.Lgs. 201/2022, in coordinamento con l'art. 2 c. 461 lett. a) L. 244/2007):

• Documento che esplicita gli impegni del gestore verso gli utenti;
• Indicazione degli standard di qualità e dei tempi di erogazione (generali e specifici);
• Procedure di reclamo e di tutela degli utenti;
• Indennizzi automatici per disservizi;
• Sistemi di conciliazione;
• Aggiornamento periodico;
• Pubblicazione sul sito istituzionale del gestore e dell'ente affidante;
• Definizione degli standard sulla base di una relazione illustrativa con i metodi di valutazione utilizzati.

La vigilanza sulla gestione (art. 28)

L'art. 28 prevede la vigilanza sulla gestione da parte degli enti locali (fatte salve le competenze delle autorità di regolazione e le discipline di settore):

• Programma di controlli finalizzato alla verifica del corretto svolgimento delle prestazioni;
• Tipologia di attività, estensione territoriale, utenza;
• Verifica del rispetto degli obblighi contrattuali;
• Verifica della qualità del servizio;
• Verifica della continuità e dell'universalità;
• Eventuali misure correttive;
• Coordinamento con il responsabile del servizio dell'ente.

La ricognizione periodica (art. 30)

L'art. 30 del D.Lgs. 201/2022 prevede l'obbligo per i Comuni con popolazione > 5.000 abitanti (e loro forme associative), le Città metropolitane, le Province e gli altri enti competenti di effettuare una ricognizione periodica della situazione gestionale dei SPL di rilevanza economica:

• Verifica annuale per ogni servizio affidato;
• Concreto andamento sotto i profili economico, dell'efficienza e della qualità;
• Rispetto degli obblighi del contratto di servizio;
• Tenendo conto degli atti e degli indicatori di cui agli artt. 7, 8 e 9 del decreto;
• Misura del ricorso agli affidamenti in house;
• Oneri e risultati in capo agli enti affidanti;
• Coordinamento con la ricognizione delle società partecipate (art. 20 D.Lgs. 175/2016);
• Per i servizi in house, la relazione costituisce appendice della relazione delle società partecipate;
• In sede di prima applicazione: ricognizione entro 12 mesi dall'entrata in vigore;
• Possibile revisione della modalità di gestione in caso di criticità.

La piattaforma ANAC per la trasparenza dei SPL

Dal 18 luglio 2023 (Comunicato del Presidente ANAC del 27 giugno 2023) è operativa la Piattaforma ANAC per la trasparenza dei SPL di rilevanza economica:

• Accesso riservato ai RUP (Responsabili Unici del Procedimento) degli enti locali;
• Caricamento dei documenti relativi agli affidamenti SPL;
• Documenti obbligatori da trasmettere:
  1. Deliberazione di istituzione del servizio (art. 10 c. 5);
  2. Relazione sulla scelta della modalità di gestione (art. 14 c. 3);
  3. Deliberazione di affidamento a società in house per affidamenti sopra soglia (art. 17 c. 2);
  4. Contratto di servizio sottoscritto (art. 31 c. 2);
  5. Relazione annuale contenente le verifiche periodiche (art. 30 c. 2).
• Necessità di registrazione come utente ANAC con profilo RUP;
• Pubblicazione anche nella sezione "Amministrazione Trasparente" del sito dell'ente;
• Sanzioni in caso di omessa pubblicazione (D.Lgs. 33/2013 + L. 190/2012).

La durata degli affidamenti (art. 19)

La durata degli affidamenti deve essere limitata e proporzionata alla tipologia di servizio (art. 19):

• Per gli affidamenti diretti in house: durata limitata e congruente con l'ammortamento degli investimenti, in coerenza con il PNRR;
• Per le concessioni: durata commisurata al tempo necessario al recupero degli investimenti dell'aggiudicatario;
• Per le società miste: durata corrispondente a quella della partecipazione del socio privato;
• Limiti massimi differenziati per settore e tipologia.

Gli schemi-tipo di ANAC, PCM, AGCM

Per favorire l'attuazione uniforme del Decreto, le autorità competenti hanno elaborato schemi-tipo:

• Relazione sulla scelta della modalità di gestione (art. 14 c. 3);
• Motivazione qualificata per affidamenti diretti in house sopra soglia (art. 17 c. 2);
• Contratto di servizio;
• Carta dei servizi;
• Relazione di ricognizione (art. 30);
• Predisposti congiuntamente da ANAC, Presidenza del Consiglio dei Ministri, AGCM;
• Diffusione di best practices e standardizzazione delle prassi.

Le autorità di regolazione

I servizi pubblici locali a rete sono sottoposti alla vigilanza di autorità di regolazione indipendenti:

• ARERA (Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente): energia elettrica, gas, servizio idrico, rifiuti, teleriscaldamento;
• ART (Autorità di Regolazione dei Trasporti): TPL, autostrade, aeroporti, ferrovie, taxi/NCC;
• AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato): concorrenza generale;
• ANAC: trasparenza, anticorruzione, contratti pubblici, vigilanza affidamenti SPL;
• Consob: profili finanziari delle società SPL quotate;
• Garante Privacy: trattamento dati personali.

I settori specifici

Servizio idrico integrato (D.Lgs. 152/2006)

• Gestione obbligatoriamente a livello sovracomunale (ATO — Ambiti Territoriali Ottimali);
• Consigli di Bacino o Enti di governo dell'ambito;
• Regolazione ARERA (dal 2011);
• Servizio integrato: acquedotto + fognatura + depurazione.

Gestione rifiuti urbani (D.Lgs. 152/2006)

• Sistema di raccolta differenziata;
• ATO rifiuti e Consigli di Bacino;
• Tariffa puntuale (TARI);
• Regolazione ARERA (dal 2018).

Trasporto Pubblico Locale (D.Lgs. 422/1997)

• Bacini territoriali ottimali;
• Affidamento mediante gara ai sensi del Reg. UE 1370/2007;
• Regolazione ART;
• Contratti di servizio con Regioni/Comuni.

Distribuzione gas naturale

• Ambiti Territoriali Minimi (ATEM);
• Affidamento mediante gara unica per ATEM;
• Regolazione ARERA;
• D.Lgs. 164/2000 (decreto Letta).

I diritti degli utenti

Il D.Lgs. 201/2022 rafforza la tutela degli utenti:

• Diritto di informazione sui servizi;
• Diritto di accesso non discriminatorio;
• Diritto a standard qualitativi minimi;
• Diritto al reclamo e a procedure di conciliazione;
• Diritto a indennizzi automatici per disservizi;
• Diritto di partecipazione alle decisioni sui servizi;
• Tutela di categorie deboli (anziani, disabili, famiglie a basso reddito).

I raccordi con altre normative

Il D.Lgs. 201/2022 si coordina con:

• D.Lgs. 175/2016 (TU Società Partecipate): in particolare per la gara a doppio oggetto (art. 17) e per la ricognizione delle società (art. 20);
• D.Lgs. 36/2023 (Codice degli Appalti): procedure di gara, in house, requisiti di partecipazione, principi di rotazione e trasparenza;
• D.Lgs. 267/2000 (TUEL): organizzazione enti locali; art. 112 (SPL); art. 113 (servizi a rete);
• L. 124/2015 (Riforma Madia): contesto generale di riorganizzazione PA;
• D.Lgs. 33/2013 (Trasparenza): obblighi di pubblicazione;
• L. 190/2012 (Anticorruzione): prevenzione corruzione anche nei SPL.

I profili applicativi per la Polizia Municipale

Pur essendo materia prevalentemente di diritto amministrativo, il D.Lgs. 201/2022 presenta connessioni con la Polizia Municipale:

• Controlli sui SPL gestiti dai Comuni: vigilanza su mense scolastiche, asili nido, impianti sportivi, cimiteri, illuminazione votiva;
• Trasporto pubblico locale: controlli su mezzi e fermate;
• Gestione rifiuti: controlli sulla raccolta differenziata, sull'abbandono, sui contratti di servizio;
• SPL idrico: profili sanzionatori (abusivismo, allacci abusivi);
• Carta dei servizi: verifica del rispetto degli standard di qualità da parte dei gestori;
• Coordinamento con il Dirigente comunale responsabile dei SPL;
• Polizia commerciale: controlli sulle attività di pubblico esercizio (anche in concessione SPL).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri il D.Lgs. 23 dicembre 2022 n. 201 sui servizi pubblici locali di rilevanza economica, con particolare riferimento alle modalità di gestione e all'affidamento in house providing".

Risposta strutturata: (i) fonte: D.Lgs. 23/12/2022 n. 201 "Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica" (GU 304 del 30/12/2022, S.O.), vigore 31/12/2022; "Testo Unico SPL"; (ii) delega: art. 8 L. 5/8/2022 n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021); attuazione PNRR Riforma 1.5 "Concorrenza"; (iii) contesto storico: dopo decenni di interventi frammentari (art. 113 TUEL, D.L. 112/2008, referendum 2011, D.L. 138/2011); delega Madia (L. 124/2015 art. 18) decaduta dopo Corte Cost. 251/2016; (iv) ambito di applicazione art. 1: Comuni > 5.000 abitanti e loro forme associative, Città metropolitane, Province, altri enti competenti; (v) nozione SPL di rilevanza economica art. 2 c. 1 lett. d): servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti (accessibilità, continuità, qualità, sicurezza); (vi) categorie: servizi a rete (idrico, rifiuti, TPL, gas, energia elettrica) e servizi non a rete (impianti sportivi - esclusi impianti a fune art. 36, mense, asili nido, farmacie comunali, illuminazione votiva); (vii) modalità di gestione art. 14: a) gestione in economia/diretta (art. 18); b) affidamento a società in house providing (art. 17); c) affidamento a società mista pubblico-privata con gara a doppio oggetto (art. 17 D.Lgs. 175/2016, socio privato min 30%); d) affidamento a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica (favorire concessione rispetto ad appalto, trasferimento rischio operativo); (viii) requisiti in house: partecipazione totalitaria pubblica (eccezioni limitate); controllo analogo; oltre l'80% dell'attività verso enti affidanti; iscrizione elenco ANAC; (ix) motivazione rafforzata per in house sopra soglia europea (art. 17 c. 2): ragioni mancato ricorso al mercato; analisi comparativa; obblighi servizio pubblico; compensazioni economiche; schema tipo ANAC, PCM, AGCM; (x) relazione ex art. 14 c. 3: atto di individuazione del modello, non di affidamento; precede l'avvio della procedura; comparazione opzioni; valutazione efficacia, efficienza, economicità; (xi) adempimenti EELL: deliberazione istituzione servizio (art. 10 c. 5); relazione (art. 14 c. 3); contratto di servizio (artt. 24, 31 c. 2); carta dei servizi (art. 25); vigilanza (art. 28); ricognizione periodica annuale (art. 30); (xii) piattaforma ANAC per la trasparenza (operativa 18/7/2023): RUP carica documenti (deliberazione istituzione, relazione, deliberazione affidamento in house sopra soglia, contratto servizio, relazione annuale); (xiii) durata affidamenti art. 19: limitata, proporzionale alla tipologia, congruente con ammortamento; (xiv) autorità regolazione: ARERA (energia, gas, idrico, rifiuti), ART (trasporti, taxi/NCC), AGCM (concorrenza generale), ANAC (trasparenza affidamenti); (xv) settori specifici: servizio idrico (D.Lgs. 152/2006, ATO, Consigli di Bacino, ARERA); rifiuti (D.Lgs. 152/2006, TARI, ARERA); TPL (D.Lgs. 422/1997, Reg. UE 1370/2007, bacini, ART); gas (ATEM, D.Lgs. 164/2000, ARERA); energia elettrica (concessioni, ARERA); (xvi) raccordi: D.Lgs. 175/2016 (TU Società Partecipate, gara doppio oggetto art. 17, ricognizione art. 20); D.Lgs. 36/2023 (Codice Appalti); D.Lgs. 267/2000 TUEL artt. 112-113; D.Lgs. 33/2013 (Trasparenza); L. 190/2012 (Anticorruzione).