Il Federalismo Fiscale (art. 119 Cost. e L. 42/2009)

La finanza degli enti territoriali ha attraversato negli ultimi cinquant'anni varie fasi: una prima stagione di finanza derivata (post anni '70), in cui i Comuni e le Province erano in larga parte finanziati attraverso trasferimenti statali; una fase di transizione (anni '90) con l'introduzione di tributi propri (es. ICI, addizionali); la riforma costituzionale del 2001, che ha esplicitato il principio dell'autonomia finanziaria; la Legge Calderoli del 2009, che ha tentato di realizzare un sistema di federalismo fiscale coerente. L'obiettivo del federalismo fiscale è duplice: da un lato, garantire una maggior responsabilizzazione degli amministratori locali (il principio "vedo, voto, pago"); dall'altro, assicurare solidarietà e coesione sociale tra territori a diversa capacità fiscale. La sua attuazione ha conosciuto un percorso accidentato, con ritardi nell'emanazione dei decreti delegati e con numerose modifiche operate dalla legislazione ordinaria successiva (es. introduzione e modifiche dell'IMU, soppressione della TASI, ridefinizione delle compartecipazioni).

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 5 (unità della Repubblica con riconoscimento autonomie locali), 23 (riserva di legge tributaria), 53 (capacità contributiva), 117 (riparto Stato-Regioni: lett. e potestà esclusiva sistema tributario e perequativo statale; lett. m LEP), 118 (sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza), 119 (autonomia finanziaria enti territoriali), 120 (cooperazione e potere sostitutivo);
• L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 — Riforma del Titolo V (riformulazione art. 119 Cost.);
• L. cost. 20 aprile 2012 n. 1 — Equilibrio dei bilanci (modifica artt. 81, 97, 117, 119 Cost.);
• L. cost. 7 novembre 2022 n. 2 — Insularità (introduzione del sesto comma dell'art. 119 Cost.);
• L. 5 maggio 2009 n. 42 — Legge Calderoli (delega federalismo fiscale, oggetto della guida);
• L. 31 dicembre 2009 n. 196 — Riforma della contabilità e finanza pubblica;
• L. 24 dicembre 2012 n. 243 — attuazione del principio dell'equilibrio dei bilanci (legge rinforzata);
• L. 26 giugno 2024 n. 86 — Autonomia differenziata delle Regioni (art. 116 c. 3 Cost.);
• D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL) — Testo Unico degli Enti Locali;
• 9 decreti legislativi attuativi della L. 42/2009 (vedi paragrafo dedicato).

L'evoluzione dell'art. 119 Cost.

L'art. 119 della Costituzione, nel testo originario del 1948, prevedeva una formula sintetica sull'autonomia finanziaria delle Regioni nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica. La L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 (riforma del Titolo V) ha ridisegnato profondamente la norma:

• Ha esteso l'autonomia finanziaria a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni;
• Ha introdotto il principio dei tributi propri e delle compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al territorio;
• Ha previsto il fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale;
• Ha sancito l'integrale finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite;
• Ha introdotto le risorse aggiuntive e gli interventi speciali;
• Ha previsto il patrimonio di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni;
• Ha limitato l'indebitamento alle sole spese di investimento.

La L. cost. 1/2012 ha modificato il c. 1 introducendo il principio dell'equilibrio dei bilanci e della sostenibilità del debito pubblico; ha modificato il c. 6 specificando che il ricorso all'indebitamento è ammesso "secondo modalità definite con legge dello Stato" e "nel rispetto dell'equilibrio dei bilanci, della sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni". La L. cost. 2/2022 ha inserito il sesto comma (c. 6) dell'art. 119 Cost. sul principio di insularità.

I commi dell'art. 119 Cost. (testo vigente)

La Legge Calderoli (L. 42/2009)

La L. 5 maggio 2009 n. 42 è la legge di delega per l'attuazione del federalismo fiscale. Caratteristiche generali:

• 29 articoli;
• Promossa dal Ministro Roberto Calderoli (Governo Berlusconi IV);
• Approvata in clima di ampia condivisione politica (anche dall'opposizione PD);
• Delega legislativa ex art. 76 Cost. con principi e criteri direttivi articolati;
• Coordinata con la L. 196/2009 sulla contabilità pubblica;
• Esclude dall'ambito di applicazione le Regioni a Statuto Speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, che continuano a essere disciplinate da norme proprie;
• Istituisce la Commissione parlamentare bicamerale per l'attuazione del federalismo fiscale;
• Istituisce la COPAFF (Commissione paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale).

I principi della L. 42/2009

L'art. 2 della L. 42/2009 enuncia i principi e criteri direttivi della delega:

1. Autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali;
2. Lealtà istituzionale tra livelli di governo;
3. Coordinamento con la finanza pubblica;
4. Territorialità dei tributi: correlazione tra entrate e funzioni esercitate sul territorio;
5. Solidarietà: fondo perequativo per territori con minore capacità fiscale;
6. Tendenziale corrispondenza tra prelievo fiscale e beneficio del servizio;
7. Sostenibilità della finanza pubblica;
8. Trasparenza e responsabilità degli amministratori;
9. Premialità per gli enti virtuosi; sanzioni per quelli inadempienti;
10. Tutela delle Regioni a Statuto Speciale e delle Province autonome;
11. Riduzione del divario tra Nord e Sud;
12. Riserve di legge per l'istituzione di tributi.

I 9 decreti legislativi attuativi (2010-2014)

Il federalismo demaniale (D.Lgs. 85/2010)

Il D.Lgs. 28 maggio 2010 n. 85, attuativo dell'art. 19 della L. 42/2009, ha disciplinato l'attribuzione a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio:

• Trasferimento di beni demaniali e patrimoniali dello Stato agli enti territoriali;
• Categorie di beni: demanio marittimo, idrico, aeroportuale, miniere, foreste, beni culturali;
• Procedura: domanda dell'ente, valutazione del Ministero dell'Economia, attribuzione con DPCM;
• Inserimento dei beni nel patrimonio dell'ente attributario.

I fabbisogni standard (D.Lgs. 216/2010)

Il D.Lgs. 26 novembre 2010 n. 216 ha introdotto il concetto innovativo dei fabbisogni standard per Comuni, Province e Città metropolitane. Caratteristiche:

• I fabbisogni standard sostituiscono la spesa storica come criterio di riparto del fondo perequativo;
• Determinano il fabbisogno finanziario "razionale" per ciascun ente, in funzione di parametri oggettivi (popolazione, territorio, servizi);
• L'elaborazione è curata dalla SOSE (Soluzioni per il Sistema Economico S.p.A.) e dall'IFEL;
• I costi sono calcolati per ciascuna delle funzioni fondamentali degli enti.

Il federalismo fiscale municipale (D.Lgs. 23/2011)

Il D.Lgs. 14 marzo 2011 n. 23 è uno dei decreti più rilevanti, perché disciplina le entrate tributarie dei Comuni. Le innovazioni principali:

• IMU sperimentale: imposta municipale propria (poi diventata IMU ordinaria con il Salva-Italia D.L. 201/2011);
• Addizionale comunale IRPEF: rafforzamento;
• Cedolare secca sugli affitti (10% e 21%);
• Imposta di soggiorno: facoltativa per i Comuni;
• Imposta di scopo;
• Compartecipazione comunale al gettito IVA.

Nel tempo, il sistema dei tributi locali è stato profondamente modificato: l'IMU ha sostituito l'ICI; la TASI è stata introdotta nel 2014 e poi soppressa con la L. 160/2019 che ha unificato IMU e TASI nella "nuova IMU"; la TARI sostituisce la TARES (rifiuti).

L'autonomia di Regioni e Province (D.Lgs. 68/2011)

Il D.Lgs. 6 maggio 2011 n. 68 ha disciplinato l'autonomia finanziaria delle Regioni e delle Province:

• Tributi propri derivati e compartecipazioni al gettito IRPEF;
• Aliquota base IRAP;
• Costi e fabbisogni standard nel settore sanitario (art. 27);
• Fondo perequativo regionale;
• Patto di stabilità interno.

L'armonizzazione dei bilanci (D.Lgs. 118/2011)

Il D.Lgs. 23 giugno 2011 n. 118 ha realizzato l'armonizzazione degli schemi contabili e dei bilanci di Regioni, enti locali e loro organismi:

• Schemi contabili uniformi per tutti gli enti pubblici territoriali;
• Contabilità finanziaria e contabilità economico-patrimoniale (sistema "duale");
• Principi contabili generali e applicati;
• Adozione del bilancio consolidato di gruppo;
• Avvio dell'SIOPE+ per il monitoraggio dei flussi finanziari.

Le sanzioni e i premi (D.Lgs. 149/2011)

Il D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 149 ha disciplinato il sistema di responsabilizzazione degli enti territoriali:

• Sanzioni per gli enti che superano i limiti di spesa o non rispettano il patto di stabilità: riduzione dei trasferimenti, blocco delle assunzioni, riduzione delle retribuzioni dirigenziali;
• Premi per gli enti virtuosi: maggiori risorse, allentamento dei vincoli;
• Responsabilità politica degli amministratori: dissesto guidato, scioglimento del consiglio comunale per dissesto;
• Pubblicazione dei dati sui siti istituzionali.

Le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali

Un elemento centrale del federalismo fiscale è la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio (art. 119 c. 2 Cost.):

• Compartecipazione comunale all'IRPEF: percentuale variabile;
• Compartecipazione regionale all'IVA: percentuale di compartecipazione;
• Compartecipazione comunale all'IVA: a regime;
• Le compartecipazioni rispondono al principio della territorialità dei tributi: ciascun ente riceve una quota proporzionata al gettito prodotto sul proprio territorio.

Il fondo perequativo

Il fondo perequativo, previsto dall'art. 119 c. 3 Cost., svolge una funzione solidaristica:

• È senza vincoli di destinazione (a differenza degli interventi speciali);
• È rivolto agli enti con minore capacità fiscale per abitante;
• Garantisce il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite;
• Le modalità di calcolo si basano su:
  1. Capacità fiscale dell'ente;
  2. Fabbisogno standard;
  3. Differenze territoriali oggettive.
• È alimentato dallo Stato in modo da assicurare l'integrale copertura delle funzioni.

Le risorse aggiuntive e gli interventi speciali

L'art. 119 c. 5 Cost. prevede:

• Risorse aggiuntive: a favore di determinati enti per finalità specifiche (sviluppo economico, coesione sociale);
• Interventi speciali: per la rimozione degli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni;
• Disciplinati dal D.Lgs. 88/2011;
• Coordinamento con i fondi europei (FESR, FSE+) e con il PNRR.

Il coordinamento con la finanza pubblica e l'equilibrio dei bilanci

La L. cost. 1/2012 ha introdotto in Costituzione il principio dell'equilibrio dei bilanci, modificando gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost. Le implicazioni per gli enti territoriali:

• Pareggio di bilancio: obbligo di equilibrio tra entrate e spese, salvo deroghe;
• Sostenibilità del debito: limite all'indebitamento;
• Patto di stabilità interno: parametri da rispettare;
• Coordinamento con il Semestre europeo;
• L. 243/2012 (legge rinforzata): attuazione del principio dell'equilibrio dei bilanci.

L'insularità (art. 119, sesto comma Cost.)

La L. cost. 7 novembre 2022 n. 2 ha introdotto il sesto comma (c. 6) dell'art. 119 Cost.: "La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità". Implicazioni:

• Riconoscimento costituzionale degli svantaggi derivanti dall'insularità (Sicilia, Sardegna, isole minori);
• Obbligo della Repubblica di promuovere misure volte a rimuovere tali svantaggi;
• Allineamento con l'art. 174 del TFUE (coesione territoriale UE);
• Necessità di legislazione attuativa per concretizzare il principio.

I raccordi con l'autonomia differenziata (L. 86/2024)

Il federalismo fiscale si coordina con la L. 26 giugno 2024 n. 86, attuativa dell'art. 116 c. 3 Cost. sull'autonomia differenziata delle Regioni:

• Necessità della determinazione dei LEP (Livelli Essenziali delle Prestazioni) — art. 117 c. 2 lett. m Cost.;
• Trasferimento di specifiche funzioni alle Regioni richiedenti;
• Compartecipazioni tributarie aggiuntive;
• Sentenza Corte Cost. n. 192/2024: dichiarata l'incostituzionalità di parte della L. 86/2024.

I profili applicativi per la PA e per la Polizia Municipale

Il federalismo fiscale ha conseguenze rilevanti per la gestione amministrativa dei Comuni:

• Autonomia tributaria comunale: addizionale IRPEF, IMU, TARI, imposta di soggiorno, tassa rifiuti;
• Fabbisogni standard: parametri per la valutazione dell'efficienza dei servizi comunali;
• Patrimonio comunale: gestione del patrimonio demaniale trasferito;
• Bilancio armonizzato: contabilità secondo le regole del D.Lgs. 118/2011;
• Polizia Municipale: i Comuni finanziano la PM anche con risorse proprie (sanzioni del CdS, addizionali, imposte locali);
• Sanzioni amministrative: gli introiti delle multe per violazioni del CdS (art. 208 D.Lgs. 285/1992) sono entrate proprie dei Comuni, con vincoli di destinazione (ad es. miglioramento della sicurezza stradale);
• Coordinamento con la Corte dei Conti per il controllo;
• Federalismo fiscale e PNRR: gestione coordinata dei fondi europei e dei tributi locali.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri il federalismo fiscale italiano, con riferimento all'art. 119 della Costituzione e alla Legge 5 maggio 2009 n. 42, indicando i principali decreti legislativi attuativi".

Risposta strutturata: (i) fondamento costituzionale: art. 119 Cost. nel testo riformulato dalla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 (riforma del Titolo V); modifiche successive: L. cost. 20/4/2012 n. 1 (equilibrio bilanci, mod. artt. 81, 97, 117, 119) e L. cost. 7/11/2022 n. 2 (introduzione del sesto comma sull'insularità); (ii) commi art. 119 Cost.: c. 1 autonomia finanziaria di entrata e di spesa con coordinamento finanza pubblica, equilibrio bilanci e sostenibilità del debito; c. 2 tributi propri e compartecipazione a tributi erariali del territorio; c. 3 fondo perequativo per territori con minore capacità fiscale (senza vincoli destinazione); c. 4 integrale finanziamento funzioni; c. 5 risorse aggiuntive e interventi speciali per sviluppo economico, coesione, solidarietà sociale, diritti della persona; c. 6 insularità (L. cost. 2/2022 — sesto comma); c. 7 patrimonio proprio + indebitamento solo per investimenti; (iii) legge delega: L. 5/5/2009 n. 42 "Legge Calderoli" — Delega al Governo in materia di federalismo fiscale; 29 articoli; ministro Roberto Calderoli (Gov. Berlusconi IV); (iv) principi e criteri direttivi art. 2: autonomia di entrata/spesa, lealtà istituzionale, coordinamento, territorialità tributi, solidarietà, sostenibilità, trasparenza, premi/sanzioni, riduzione divario Nord-Sud; (v) esclusioni: RSS e Province autonome di Trento e Bolzano; (vi) 9 decreti legislativi attuativi 2010-2014: D.Lgs. 85/2010 (federalismo demaniale, attribuzione patrimonio); D.Lgs. 156/2010 (Roma Capitale); D.Lgs. 216/2010 (fabbisogni standard); D.Lgs. 23/2011 (federalismo fiscale municipale: IMU sperimentale, addizionale IRPEF, cedolare secca, imposta soggiorno); D.Lgs. 68/2011 (autonomia di entrata Regioni e Province + costi e fabbisogni standard sanitari); D.Lgs. 88/2011 (risorse aggiuntive e interventi speciali); D.Lgs. 118/2011 (armonizzazione bilanci); D.Lgs. 149/2011 (sanzioni e premi); D.Lgs. 61/2012 (Roma Capitale ulteriori disposizioni); (vii) fabbisogni standard: sostituiscono il criterio della spesa storica nel riparto del fondo perequativo; elaborazione SOSE-IFEL; (viii) tributi locali attualmente: IMU (unifica con TASI dalla L. 160/2019), TARI, addizionale comunale IRPEF, addizionale regionale IRPEF, IRAP, imposta di soggiorno, imposta di scopo; (ix) fondo perequativo: senza vincoli destinazione; alimentato dallo Stato; (x) compartecipazioni: a IRPEF e IVA, secondo principio di territorialità; (xi) L. cost. 1/2012 equilibrio bilanci e L. 243/2012 (legge rinforzata) di attuazione: pareggio bilancio, sostenibilità debito, patto stabilità interno; (xii) Commissione parlamentare bicamerale per l'attuazione del federalismo fiscale; COPAFF; (xiii) raccordi: L. 86/2024 autonomia differenziata (art. 116 c. 3 Cost.); determinazione LEP (art. 117 c. 2 lett. m); Corte Cost. 192/2024; PNRR.