La Riforma Madia (L. 124/2015) e il Pubblico Impiego

Le riforme della Pubblica Amministrazione sono state una costante della politica italiana dagli anni '90 in poi: L. 241/1990 sul procedimento amministrativo (con i correttivi successivi); D.Lgs. 29/1993 e poi D.Lgs. 165/2001 sul pubblico impiego (con riforme del 1998, 2002, 2009 cd. "Brunetta"); L. 15/2005; L. 190/2012 ("Severino" anticorruzione); D.Lgs. 33/2013 sulla trasparenza. La Riforma Madia si colloca in questo solco con un'ambizione sistemica: ridisegnare contemporaneamente molteplici aspetti dell'organizzazione e del funzionamento delle PA italiane. La delega legislativa — strumento tecnico previsto dall'art. 76 della Costituzione — consente al Parlamento di delegare il Governo all'esercizio della funzione legislativa per tempo limitato e per oggetti definiti, con specifici principi e criteri direttivi. La complessità della Riforma Madia ha portato a una fitta sovrapposizione di deleghe e a una conseguente complessa fase di attuazione.

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 76 (delega legislativa), 77 (decreti legge), 95 (Governo), 97 (PA: buon andamento, imparzialità, concorso), 98 (servizio della Nazione), 117 (riparto Stato-Regioni), 118 (sussidiarietà), 120 (cooperazione);
• L. 23 agosto 1988 n. 400, art. 14 (disciplina della delegazione legislativa);
• L. 7 agosto 2015 n. 124 — Legge Madia (oggetto della guida);
• Sentenza Corte Cost. n. 251 del 25 novembre 2016 (incostituzionalità parziale);
• Decreti legislativi attuativi:
  • D.Lgs. 22 gennaio 2016 n. 10: prima attuazione (provvedimenti attuativi);
  • D.Lgs. 25 maggio 2016 n. 97: Decreto FOIA (modifica D.Lgs. 33/2013);
  • D.Lgs. 20 giugno 2016 n. 116: licenziamento disciplinare pubblici dipendenti;
  • D.Lgs. 4 agosto 2016 n. 169: autorità portuali;
  • D.Lgs. 4 agosto 2016 n. 171: dirigenza sanitaria;
  • D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175: TU società a partecipazione pubblica (vigore 23/9/2016);
  • D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 218: enti pubblici di ricerca;
  • D.Lgs. 25 novembre 2016 n. 219: Camere di Commercio;
  • D.Lgs. 30 novembre 2016 n. 222: SCIA 2 (regimi amministrativi);
  • D.Lgs. 25 maggio 2017 n. 75: "Madia bis" — pubblico impiego;
  • D.Lgs. 16 giugno 2017 n. 100: correttivo TU società partecipate.
• D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo Unico Pubblico Impiego), modificato dai decreti attuativi.

La struttura della L. 124/2015

La L. 124/2015 si articola in 23 articoli, raggruppati per macro-aree tematiche:

Gli articoli chiave della legge delega

La sentenza Corte Costituzionale n. 251/2016

La sentenza n. 251 del 25 novembre 2016 della Corte Costituzionale rappresenta un punto di svolta nella vicenda della Riforma Madia. La Consulta — investita da diverse Regioni — ha esaminato la conformità di alcune disposizioni della L. 124/2015 al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni nelle materie di competenza concorrente o residuale:

• La Corte ha dichiarato l'incostituzionalità di alcune disposizioni nella parte in cui prevedevano l'acquisizione del semplice parere della Conferenza Stato-Regioni, anziché l'intesa nella Conferenza Unificata;
• Le disposizioni interessate riguardavano in particolare le deleghe su dirigenza pubblica (art. 11) e servizi pubblici locali (art. 18);
• Il Governo ha lasciato scadere i termini di delega per i decreti su dirigenza pubblica e SPL, che peraltro erano già stati approvati in via preliminare dal Consiglio dei Ministri;
• Per i decreti già adottati (n. 116/2016 sul licenziamento, n. 171/2016 sulla dirigenza sanitaria, n. 175/2016 sulle società partecipate), la Corte ha richiesto l'integrazione mediante intesa, portando all'adozione di decreti correttivi;
• La sentenza ha avuto un impatto enorme sulla tecnica delle deleghe nelle materie a competenza concorrente.

Il Decreto FOIA (D.Lgs. 97/2016)

Il D.Lgs. 25 maggio 2016 n. 97 — attuativo dell'art. 7 della L. 124/2015 — costituisce uno degli interventi più importanti della Riforma Madia. Il decreto, comunemente definito "Decreto FOIA" (Freedom of Information Act all'italiana):

• Ha modificato il D.Lgs. 33/2013 (Decreto Trasparenza) e la L. 190/2012;
• Ha introdotto l'accesso civico generalizzato (art. 5 c. 2 D.Lgs. 33/2013): diritto di chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalle PA, ulteriori rispetto a quelli soggetti a obbligo di pubblicazione, salvo limiti dell'art. 5-bis;
• Ha riformato la disciplina degli obblighi di pubblicazione delle PA;
• Ha modificato il titolo del D.Lgs. 33/2013 in "Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni";
• Ha unificato la figura del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e del Responsabile della Trasparenza nell'attuale RPCT.

Il Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (D.Lgs. 175/2016)

Il D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175, in vigore dal 23 settembre 2016, ha riordinato la disciplina delle società a partecipazione pubblica. Le principali novità:

• Differenziazione delle tipologie societarie (società in house, società a controllo pubblico, società quotate);
• Ridefinizione delle regole per la costituzione di società o per l'assunzione/mantenimento di partecipazioni da parte di PA;
• Disciplina della responsabilità degli amministratori e del personale;
• Composizione e nomina degli organi di controllo;
• Rafforzamento dei criteri pubblicistici per acquisti e reclutamento del personale;
• Razionalizzazione delle partecipazioni: obbligo di ricognizione e dismissione delle partecipazioni non necessarie;
• D.Lgs. correttivo n. 100/2017: integrazioni a seguito Corte Cost. 251/2016.

La SCIA 2 (D.Lgs. 222/2016)

Il D.Lgs. 30 novembre 2016 n. 222 (cd. "SCIA 2") ha completato il riordino della disciplina dei regimi amministrativi per le attività economiche, in attuazione dell'art. 5 della L. 124/2015:

• Concentrazione dei regimi: per ogni attività si individua un solo regime applicabile (silenzio assenso, SCIA, autorizzazione espressa, ecc.);
• Tabella A allegata: elenca le attività con l'indicazione del relativo regime;
• Estensione della SCIA unica e della SCIA condizionata;
• Semplificazione per l'attività edilizia, commerciale, ambientale;
• Coordinamento con il D.P.R. 380/2001 (TU Edilizia) e altre fonti settoriali.

La Madia bis: D.Lgs. 75/2017 (Pubblico Impiego)

Il D.Lgs. 25 maggio 2017 n. 75, "Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165", attuativo dell'art. 17 della L. 124/2015, ha introdotto rilevanti modifiche al Testo Unico Pubblico Impiego:

• Concorsi pubblici: nuove regole per la trasparenza e l'efficienza dei concorsi;
• Mobilità: rafforzamento della mobilità orizzontale e verticale tra PA;
• Performance: rivisitazione della valutazione delle prestazioni;
• Stabilizzazione precari: misure per la stabilizzazione del personale precario con specifici requisiti;
• Responsabilità dirigenziale integrata;
• Disposizioni in materia di relazioni sindacali;
• Contrattazione collettiva: rilancio del ruolo dell'ARAN;
• Modifiche al Codice di comportamento;
• Ricerca pubblica: misure specifiche.

Il contrasto all'assenteismo (D.Lgs. 116/2016)

Il D.Lgs. 20 giugno 2016 n. 116, attuativo dell'art. 19 della L. 124/2015, ha rafforzato il regime sanzionatorio per l'assenteismo fraudolento dei pubblici dipendenti:

• Sanzione del licenziamento disciplinare per i casi di falsa attestazione della presenza in servizio (cd. "fenomeno dei furbetti del cartellino");
• Procedimento disciplinare accelerato: sospensione cautelare dal servizio entro 48 ore; conclusione entro 30 giorni;
• Responsabilità del dirigente che omette di attivare il procedimento;
• Responsabilità erariale per il danno all'immagine della PA;
• Modifiche all'art. 55-quater del D.Lgs. 165/2001;
• D.Lgs. correttivo n. 118/2017 a seguito Corte Cost. 251/2016.

La cittadinanza digitale e il CAD

L'art. 2 della L. 124/2015 ha introdotto importanti modifiche al Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005 — CAD), con l'obiettivo di garantire:

• Il diritto di accesso digitale ai dati e ai servizi pubblici;
• La semplificazione nell'accesso ai servizi alla persona;
• L'identità digitale (SPID, CIE);
• Il domicilio digitale;
• Il pagamento elettronico tramite PagoPA;
• L'interoperabilità dei sistemi informativi delle PA.

La conferenza dei servizi riformata

L'art. 2 della L. 124/2015 ha delegato il Governo a riformare la conferenza dei servizi (D.Lgs. 127/2016, modificativo dell'art. 14-bis ss. L. 241/1990). Le principali novità:

• Conferenza semplificata e asincrona come modalità ordinaria;
• Conferenza simultanea per casi di maggiore complessità;
• Termini stringenti per la conclusione;
• Regola del silenzio assenso tra PA;
• Coinvolgimento della Presidenza del Consiglio per dissensi qualificati.

I risultati e le criticità

Il bilancio della Riforma Madia è oggetto di dibattito tra gli studiosi. Risultati conseguiti:

• Introduzione del FOIA italiano (D.Lgs. 97/2016);
• Riordino delle società partecipate;
• Rafforzamento della trasparenza;
• Semplificazione dei regimi amministrativi;
• Innovazioni in materia di cittadinanza digitale.

Criticità e obiettivi non raggiunti:

• Decadenza delle deleghe su dirigenza pubblica e SPL (Corte Cost. 251/2016);
• Mancata realizzazione della riforma organica della dirigenza pubblica;
• Mancata adozione del TU dei servizi pubblici locali;
• Difficoltà attuative in alcuni settori;
• Sovrapposizione con riforme successive (PNRR).

I profili applicativi per la PA e le forze di polizia

La Riforma Madia ha avuto un impatto significativo su tutta la PA, incluse le forze di polizia e la Polizia Municipale:

• Riordino delle Forze di Polizia (D.Lgs. 177/2016 attuativo dell'art. 8 L. 124/2015): semplificazione e coordinamento tra Forze (Polizia di Stato, Carabinieri, GdF);
• Soppressione del Corpo Forestale dello Stato con confluenza nell'Arma dei Carabinieri (D.Lgs. 177/2016);
• Nuove regole sulla trasparenza e sull'accesso civico generalizzato (D.Lgs. 97/2016) anche per le Polizie Municipali;
• Maggiore responsabilità disciplinare per l'assenteismo (D.Lgs. 116/2016);
• Rafforzamento della digitalizzazione delle attività di PG e amministrativa;
• Maggiori obblighi di pubblicazione per i Comuni e i loro Comandi PM;
• Nuove regole per le società partecipate dai Comuni;
• Rafforzamento del CUG e delle politiche di benessere lavorativo;
• Procedimento SCIA per le attività commerciali (controllo Polizia Municipale).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la Riforma Madia (L. 124/2015) con particolare riferimento alle deleghe legislative, ai principali decreti attuativi e alla sentenza Corte Cost. n. 251/2016".

Risposta strutturata: (i) fonte: L. 7/8/2015 n. 124 "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche"; legge-quadro di riforma sistemica della PA; Ministra Marianna Madia (Gov. Renzi); 23 articoli; (ii) natura: legge contenente oltre 14 deleghe legislative ex art. 76 Cost.; (iii) materie: semplificazione amministrativa (cittadinanza digitale, silenzio assenso, SCIA, autotutela), anticorruzione e trasparenza, riorganizzazione amministrazione Stato e forze polizia, dirigenza pubblica e sanitaria, società partecipate, lavoro pubblico, servizi pubblici locali, Camere di Commercio, contrasto assenteismo; (iv) articoli chiave: art. 1 (principi), art. 2 (cittadinanza digitale-CAD), art. 3 (silenzio assenso), art. 5 (SCIA), art. 6 (autotutela artt. 21-quinquies e 21-nonies L. 241/1990), art. 7 (trasparenza), art. 8 (riorganizzazione Stato e forze polizia), art. 10 (Camere Commercio), art. 11 (dirigenza pubblica — delega DECADUTA), art. 13 (dirigenza sanitaria), art. 16 (società partecipate), art. 17 (lavoro pubblico), art. 18 (SPL — delega DECADUTA), art. 19 (assenteismo); (v) decreti attuativi: D.Lgs. 97/2016 (Decreto FOIA, accesso civico generalizzato, modifica D.Lgs. 33/2013); D.Lgs. 116/2016 (licenziamento disciplinare per assenteismo fraudolento; sospensione 48 ore; procedimento 30 gg); D.Lgs. 126/2016 e 127/2016 (procedimento amministrativo, conferenza servizi); D.Lgs. 169/2016 (autorità portuali); D.Lgs. 171/2016 (dirigenza sanitaria); D.Lgs. 175/2016 (TU società partecipate, vigore 23/9/2016: differenziazione, razionalizzazione, dismissione; correttivo D.Lgs. 100/2017); D.Lgs. 177/2016 (riordino forze polizia, soppressione Corpo Forestale → Carabinieri); D.Lgs. 218/2016 (enti ricerca); D.Lgs. 219/2016 (Camere Commercio); D.Lgs. 222/2016 (SCIA 2: concentrazione regimi, Tabella A); D.Lgs. 75/2017 (Madia bis: TU Pubblico Impiego, modifiche D.Lgs. 165/2001 — concorsi, mobilità, performance, stabilizzazione precari, contrattazione); (vi) sentenza Corte Cost. n. 251/25 novembre 2016: incostituzionalità per acquisizione di semplice parere anziché intesa con Conferenza Stato-Regioni; decadenza deleghe su dirigenza pubblica (art. 11) e SPL (art. 18); per i decreti già adottati, necessità di intesa successiva e correttivi (D.Lgs. 100/2017 per società partecipate); (vii) risultati: FOIA, riordino società partecipate, semplificazione regimi amministrativi, digitalizzazione PA; (viii) obiettivi non raggiunti: riforma dirigenza pubblica, TU servizi pubblici locali.