La Direttiva Bolkestein e le Concessioni Demaniali Balneari

Il demanio marittimo italiano, ai sensi dell'art. 822 c.c. e degli artt. 28 ss. cod. nav., comprende lido, spiaggia, foce dei fiumi, lagune, porti, rade e bacini. Su una significativa porzione di questo demanio — circa il 50% delle coste sabbiose italiane — insistono concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative (stabilimenti balneari, lidi, beach club), che generano un giro d'affari annuo stimato in alcuni miliardi di euro. Per decenni, l'Italia ha gestito queste concessioni attraverso un sistema di rinnovi automatici in favore dei concessionari uscenti, con canoni fortemente sottostimati rispetto al valore di mercato (secondo la Corte dei Conti, lo Stato ha incassato tra il 2016 e il 2020 meno di 100 milioni di euro l'anno, a fronte di fatturati molto superiori). Questa prassi è entrata progressivamente in conflitto con il diritto UE, che richiede procedure di selezione per le risorse scarse.

Il quadro normativo di riferimento

• TFUE, art. 49 (libertà di stabilimento), art. 56 (libera prestazione di servizi), art. 106 (imprese pubbliche e diritti speciali);
• Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 — "Direttiva servizi" (cd. "Bolkestein");
• Direttiva 2014/23/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione;
• D.Lgs. 26 marzo 2010 n. 59 — Recepimento della Direttiva 2006/123/CE in Italia;
• D.Lgs. 18 aprile 2016 n. 50 (vecchio Codice Appalti, ora superato dal D.Lgs. 36/2023);
• Codice della Navigazione (R.D. 30 marzo 1942 n. 327), artt. 28 ss. (demanio marittimo), art. 36 (concessione di beni);
• L. 4 dicembre 1993 n. 494, art. 03 — Disciplina delle concessioni demaniali marittime;
• L. 30 dicembre 2018 n. 145, art. 1 cc. 682-683 — Proroga ex lege fino al 2033 (poi disapplicata);
• L. 5 agosto 2022 n. 118 — Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021;
• D.L. 16 settembre 2024 n. 131 conv. L. 14 novembre 2024 n. 166 — Decreto Infrazioni (oggetto della guida);
• Costituzione, artt. 41 (libertà iniziativa economica), 117 c. 1 (vincoli UE), 117 c. 2 lett. e (tutela concorrenza, competenza esclusiva dello Stato).

La Direttiva Bolkestein: contenuto e ratio

La Direttiva 2006/123/CE persegue l'obiettivo di realizzare un mercato interno dei servizi, eliminando le barriere giuridiche e amministrative al loro libero esercizio negli Stati membri. Le sue caratteristiche principali:

• Ambito di applicazione: si applica ai servizi forniti dietro corrispettivo economico, con specifiche esclusioni (servizi di interesse generale non economici, servizi finanziari, servizi sanitari, trasporti, lavoro, ecc.);
• Libertà di stabilimento: gli Stati membri non possono subordinare l'accesso a un'attività di servizi a requisiti discriminatori o sproporzionati;
• Procedure di autorizzazione: devono essere imparziali, trasparenti, oggettivamente giustificate;
• Art. 12 della Direttiva: nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili sia limitato per la scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra candidati potenziali che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza;
• L'autorizzazione rilasciata in questi casi ha durata limitata e non può essere rinnovata automaticamente;
• Non si applica a settori già regolati da specifiche direttive (es. servizi di interesse economico generale).

L'applicazione alle concessioni demaniali marittime

L'applicabilità della Direttiva Bolkestein alle concessioni demaniali balneari italiane è stata oggetto di un dibattito tecnico-giuridico durato anni. I principali argomenti a favore:

• L'attività esercitata sui beni demaniali (stabilimento balneare, lido) è un servizio ai sensi della direttiva (servizio turistico-ricreativo);
• Il numero di concessioni è limitato per la scarsità della risorsa naturale (lo spazio costiero è una risorsa fisicamente limitata);
• Ne consegue l'applicabilità dell'art. 12 della Direttiva (procedura di selezione obbligatoria);
• Le proroghe automatiche violano i principi di libertà di stabilimento (art. 49 TFUE) e tutela della concorrenza.

I principali argomenti contrari (sostenuti dai concessionari uscenti):

• L'attività balneare richiederebbe investimenti significativi con tempi lunghi di ammortamento, incompatibili con concessioni a breve termine;
• L'investimento iniziale dei concessionari uscenti meriterebbe una tutela legittima;
• Le concessioni non costituirebbero "risorsa scarsa" perché il litorale è ancora in parte disponibile.

La sentenza Promoimpresa (CGUE 14 luglio 2016, C-458/14 e C-67/15)

La sentenza Promoimpresa rappresenta lo spartiacque giurisprudenziale sull'argomento. La Corte di Giustizia UE, con la sentenza del 14 luglio 2016 nelle cause riunite C-458/14 (Promoimpresa srl) e C-67/15 (Mario Melis), ha statuito:

1. L'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE si applica alle concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative;
2. Le concessioni di tali beni costituiscono risorse scarse in ragione della loro limitatezza geografica;
3. Le proroghe automatiche previste dalla normativa italiana sono incompatibili con la Direttiva Bolkestein perché impediscono una procedura di selezione imparziale e trasparente;
4. Sussiste violazione anche dell'art. 49 TFUE sulla libertà di stabilimento e dei principi di trasparenza e di non discriminazione;
5. L'effetto della sentenza è la disapplicazione della normativa nazionale incompatibile con il diritto UE.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze 17 e 18 del 9 novembre 2021)

Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, con le cd. "sentenze gemelle" nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 (la sent. 18 è stata successivamente annullata dalla Cassazione per ragioni formali ma il principio resta), ha fornito la "posa finale" alla questione. Principali statuizioni:

• Le proroghe ex lege previste dalle leggi nazionali (in particolare dall'art. 1 cc. 682-683 L. 145/2018 che estendeva al 2033) sono incompatibili con il diritto UE e devono essere disapplicate;
• Le concessioni demaniali marittime devono essere assegnate mediante gare a evidenza pubblica;
• Le concessioni in essere conservano efficacia, in via transitoria, fino al 31 dicembre 2023;
• Trascorso tale termine, tutte le concessioni in essere sarebbero state prive di effetto;
• Il Consiglio di Stato ha riconosciuto la rilevanza degli investimenti dei concessionari uscenti, da considerare quali eventuali indennizzi nella procedura competitiva.

Il Decreto Infrazioni (D.L. 131/2024 conv. L. 166/2024)

In considerazione dell'avvio di una procedura di infrazione da parte della Commissione UE (procedura n. 2020/4118), il Governo è intervenuto con il Decreto-Legge 16 settembre 2024 n. 131 (cd. "Decreto Infrazioni"), convertito con modificazioni nella Legge 14 novembre 2024 n. 166. Le principali disposizioni in materia di concessioni demaniali marittime:

• Proroga della validità delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027 (con possibilità di proroga tecnica fino al 31 marzo 2028 in presenza di ragioni oggettive);
• Obbligo per le Amministrazioni di avviare (indire) le procedure a evidenza pubblica entro il 30 giugno 2027 (termine distinto dalla proroga delle concessioni);
• Criteri per le gare: imparzialità, trasparenza, non discriminazione; valorizzazione della qualità del servizio, della tutela dell'ambiente, dell'innovazione, dell'esperienza;
• Indennizzo ai concessionari uscenti per gli investimenti non ammortizzati;
• Esclusione dal regime delle gare per le concessioni gestite da:
  • Società e associazioni sportive dilettantistiche e amatoriali;
  • Enti del Terzo Settore di cui al D.Lgs. 117/2017;
  • Concessioni con finalità non turistico-ricreative;
• Linee guida e regolamento attuativo da adottare con DPCM (in elaborazione).

Il canone delle concessioni balneari

Il canone delle concessioni balneari è stato oggetto di critiche per il suo sottodimensionamento. Il quadro attuale:

La normativa attuale prevede una rivalutazione annuale ISTAT del canone minimo. Sono in corso interventi legislativi per aggiornare i canoni al valore di mercato delle concessioni, in modo da:

• Aumentare gli incassi statali derivanti dal demanio marittimo;
• Allineare l'Italia ai canoni applicati negli altri Stati membri UE;
• Riflettere la redditività effettiva degli stabilimenti balneari.

I principi della gara a evidenza pubblica

Le gare per l'assegnazione delle concessioni dovranno rispettare i principi UE e del diritto interno:

• Trasparenza: pubblicità del bando, criteri oggettivi;
• Parità di trattamento: non discriminazione tra operatori italiani e UE;
• Concorrenza: pluralità di offerenti, valutazione comparativa;
• Imparzialità: criteri oggettivi e verificabili;
• Adeguata pubblicità: pubblicazione sul sito istituzionale, GUUE per gare di rilevanza comunitaria;
• Termine ragionevole per la presentazione delle offerte;
• Possibilità di prevedere indennizzi ai concessionari uscenti per investimenti non ammortizzati.

Il contenzioso e le sentenze recenti

La giurisprudenza nazionale ed europea sull'argomento è copiosa. Tra le più rilevanti:

• CGUE 20 aprile 2023, C-348/22 (AGCM c. Comune di Ginosa): conferma che le concessioni demaniali marittime costituiscono "risorsa scarsa" e che le proroghe automatiche sono incompatibili con la Bolkestein;
• Cons. Stato, Ad. Plen. 9 novembre 2021 nn. 17 e 18: termine ultimo del 31 dicembre 2023;
• TAR Lecce e TAR Catania: numerose pronunce di annullamento di concessioni prorogate automaticamente;
• Cass. SS.UU. 25 marzo 2024 n. 8005: annullamento Cons. Stato Ad. Plen. n. 18/2021 per ragioni formali, ma fermi i principi sostanziali;
• Corte Cost. 9/2022: incompetenza regionale a prorogare concessioni in deroga al diritto UE (caso Regione Sardegna).

Aggiornamento giurisprudenziale 2025: disapplicazione della proroga al 30 settembre 2027

Nonostante la proroga legislativa al 30 settembre 2027 fissata dalla L. 166/2024, la giurisprudenza amministrativa ha confermato la tendenza a disapplicare tale proroga per contrasto con il diritto UE (art. 12 Direttiva 2006/123/CE), in continuità con i principi espressi dall'Adunanza Plenaria del 2021. Tra le pronunce più significative del 2024-2025:

• TAR Liguria, Sez. I, 14 dicembre 2024 n. 869: disapplicazione della proroga al 2027 e ordine al Comune di bandire le gare;
• TAR Liguria, Sez. I, 19 febbraio 2025 n. 183: la disapplicazione investe «anche l'art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1), del d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024, che ha differito al 30 settembre 2027 il termine finale di durata dei titoli concessori»;
• TAR Campania-Napoli, Sez. VII, 14 gennaio 2025 n. 365: disapplicazione della proroga ex L. 166/2024;
• TAR Puglia, Sez. I, 24 febbraio 2025 n. 268: idem;
• Cons. Stato, Sez. VII, 26 febbraio 2025 n. 1688: ribadisce l'obbligo di disapplicazione e conferma che la proroga al 2027 non può considerarsi compatibile con il diritto UE.

Risultano pertanto oltre 20 sentenze TAR che, alla data odierna, hanno già disapplicato la proroga ordinando ai Comuni di avviare immediatamente le procedure di gara. Sul versante europeo, la Corte di Giustizia UE ha emesso un'ordinanza il 5 giugno 2025 nella causa C-464/24 (cd. "caso Balneari Rimini"), con esiti interpretativi dibattuti in ordine all'applicabilità della Bolkestein alle concessioni iniziate prima del 28 dicembre 2009 (data di recepimento della direttiva negli Stati membri). Con la successiva sentenza CGUE 5 febbraio 2026 (causa C-810/24, Urban Vision c. Comune di Milano), la Corte ha dichiarato incompatibile con il diritto UE il ricorso al project financing con diritto di prelazione per le concessioni balneari, chiudendo definitivamente questa possibile via alternativa alle gare. Sul piano nazionale, il Cons. Stato, Sez. VII, 30 aprile 2025 n. 4014 ha ribadito l'urgenza di indire le gare e dichiarato l'invalidità di qualsiasi rinnovo successivo al 31 dicembre 2023. Le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, con ordinanza 17 maggio 2026 n. 14568, hanno dichiarato inammissibile il ricorso di 22 società balneari riminesi contro la sentenza dell'Adunanza Plenaria del 2021, confermando definitivamente la vincolatività di quella pronuncia. Il quadro giurisprudenziale resta pertanto in continua evoluzione e impone di seguire gli sviluppi con attenzione.

L'applicazione della Bolkestein ad altri settori

L'attuazione della Direttiva Bolkestein non riguarda solo le concessioni balneari ma coinvolge anche altri settori di rilievo:

• Concessioni di commercio su aree pubbliche (mercati, ambulanti);
• Concessioni di porti turistici;
• Distributori di carburante;
• Posteggi sui mercati;
• Sistemazione idro-geologica di territori montani e collinari;
• Servizi di taxi e NCC (con specifiche peculiarità).

Per il commercio su area pubblica, è in corso un percorso di applicazione progressiva, con specifiche regolamentazioni a livello comunale.

I profili applicativi per la Polizia Municipale

La Polizia Municipale ha competenze rilevanti in materia di concessioni demaniali e di commercio:

• Vigilanza sul rispetto degli atti di concessione (rispetto della superficie concessa, della destinazione d'uso, ecc.);
• Controllo dei canoni e delle autorizzazioni in coordinamento con gli uffici demaniali;
• Repressione delle occupazioni abusive del demanio marittimo (art. 1161 cod. nav. e art. 633 c.p.);
• Coordinamento con le Capitanerie di Porto (Guardia Costiera) per la vigilanza sul demanio marittimo;
• Vigilanza commerciale sui mercati e sul commercio ambulante;
• Coordinamento con l'Agenzia del Demanio per le verifiche;
• Controllo del rispetto delle ordinanze sindacali in materia di accesso alle spiagge libere.

Le prospettive per le gare 2025-2027

Il percorso verso le proroga concessioni al 30 settembre 2027, gare a evidenza pubblica entro il 30 giugno 2027 presenta diverse sfide:

• Adozione delle linee guida nazionali e regolamenti attuativi (in corso);
• Mappatura delle concessioni in essere e censimento del demanio marittimo;
• Determinazione dei criteri per la valutazione delle offerte (qualità del servizio, sostenibilità ambientale, innovazione, contributo all'economia locale);
• Quantificazione degli indennizzi ai concessionari uscenti;
• Coordinamento tra Comuni, Regioni e Stato;
• Digitalizzazione delle procedure di gara;
• Tutela della concorrenza effettiva (evitare bandi "ad personam");
• Coordinamento con le esigenze di tutela del paesaggio e dell'ambiente costiero.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la Direttiva Bolkestein (2006/123/CE) con riferimento alla sua applicazione alle concessioni demaniali balneari italiane e all'attuale quadro normativo".

Risposta strutturata: (i) fonte UE: Direttiva 2006/123/CE del 12/12/2006 (Bolkestein) — servizi nel mercato interno; obiettivo libera circolazione; art. 12 procedure di selezione per risorse scarse; (ii) recepimento Italia: D.Lgs. 26/3/2010 n. 59; (iii) fondamento UE: artt. 49, 56, 106 TFUE; (iv) applicazione balneari: art. 12 Bolkestein, concessioni demaniali marittime = risorse scarse per limitatezza fisica del litorale; (v) fonti nazionali: Cod. Nav. artt. 28 ss., art. 36; art. 822 c.c. demanio; (vi) storia: proroghe automatiche, L. 145/2018 fino al 2033; (vii) CGUE 14/7/2016 Promoimpresa (C-458/14 e C-67/15): incompatibilità proroghe; obbligo gare evidenza pubblica; disapplicazione norma nazionale; (viii) Cons. Stato Ad. Plen. nn. 17 e 18 del 9/11/2021 (sentenze gemelle): termine 31/12/2023; (ix) L. 118/2022 (concorrenza 2021): conferma obbligo gare; (x) D.L. 131/2024 conv. L. 166/2024 (Decreto Infrazioni): proroga al 30/9/2027; obbligo procedure evidenza pubblica; esclusioni (società sportive, enti terzo settore); indennizzi concessionari uscenti; (xi) principi gare: trasparenza, parità trattamento, concorrenza, imparzialità, pubblicità adeguata; (xii) canone 2025: € 3.377 minimo; (xiii) Corte Cost. 9/2022: incompetenza regionale a prorogare; (xiv) Cass. SS.UU. 8005/2024: annullamento Cons. Stato 18/2021 ma fermi principi; (xv) altri settori Bolkestein: commercio aree pubbliche, porti turistici, distributori carburante; (xvi) vigilanza: Polizia Municipale, Capitanerie di Porto, Agenzia del Demanio.