Il Procedimento Amministrativo nella Legge 241/1990

La Legge 7 agosto 1990, n. 241 ("Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi") è la norma fondamentale che regola il rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadino. Conoscerla non è solo richiesto in tutti i concorsi pubblici per profili amministrativi e di vigilanza: è uno degli strumenti che ogni operatore della PA deve usare quotidianamente. Questa guida ne illustra principi, fasi e istituti principali.

Cos'è il procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è la serie coordinata di atti e operazioni finalizzati all'adozione di un provvedimento finale. È il "percorso" che la PA segue per esercitare il proprio potere e produrre un effetto nei confronti del cittadino. Prima della L. 241/1990, la disciplina era frammentaria e settoriale: la legge ha introdotto per la prima volta una cornice generale applicabile a tutte le amministrazioni.

I principi generali (art. 1)

L'art. 1 della L. 241/1990 individua i principi che governano l'azione amministrativa:

• Economicità: ottenere il risultato con il minor dispendio di risorse.
• Efficacia: raggiungere effettivamente lo scopo previsto dalla norma.
• Imparzialità: trattamento equo dei soggetti coinvolti.
• Pubblicità e trasparenza: l'azione amministrativa deve essere conoscibile e verificabile.
• Rispetto dei principi dell'ordinamento comunitario (legittimo affidamento, proporzionalità, buona amministrazione).

L'art. 1, comma 1bis, prevede che la PA, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme del diritto privato (salvo che la legge disponga diversamente).

Le fasi del procedimento amministrativo

Il procedimento si articola tradizionalmente in quattro fasi:

Fase 1 — Iniziativa

È l'atto che dà avvio al procedimento. Può essere:

• D'ufficio: l'amministrazione avvia il procedimento di propria iniziativa.
• Su istanza di parte: il cittadino presenta una richiesta (autorizzazione, concessione, ecc.).

Quando il procedimento è avviato d'ufficio e produce effetti nella sfera giuridica del cittadino, scatta l'obbligo della comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 L. 241/1990).

Fase 2 — Istruttoria

È la fase in cui si raccolgono gli elementi (di fatto e di diritto) necessari per la decisione. Comprende:

• Acquisizione di documenti, pareri, valutazioni tecniche.
• Partecipazione del privato: presentazione di memorie e documenti (art. 10).
• Eventuale conferenza di servizi (artt. 14-14quinquies).
• In caso di procedimento ad istanza di parte con esito negativo, preavviso di rigetto (art. 10bis): la PA, prima del provvedimento negativo, deve comunicare al richiedente i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, permettendogli di replicare entro 10 giorni.

Fase 3 — Decisoria

È la fase in cui si adotta il provvedimento finale. Il responsabile del procedimento svolge l'istruttoria; la decisione è presa dall'organo competente (di norma il dirigente). Il provvedimento deve essere motivato (art. 3).

Fase 4 — Integrativa dell'efficacia

È la fase in cui il provvedimento, già perfetto, diviene efficace verso i destinatari. Comprende:

• Comunicazione personale ai destinatari (es. notificazione).
• Pubblicazione all'albo pretorio o in gazzetta ufficiale, quando prevista.
• Eventuali controlli di altri organi (es. visto di legittimità).

Il responsabile del procedimento (art. 5)

Ogni procedimento ha un responsabile (RUP), che ne segue tutte le fasi e che è il referente del cittadino. Il responsabile è individuato secondo i criteri stabiliti dall'amministrazione. Le sue funzioni includono:

• Valutazione delle condizioni di ammissibilità, requisiti di legittimazione e presupposti rilevanti.
• Cura della comunicazione di avvio del procedimento.
• Acquisizione delle dichiarazioni, accertamenti tecnici, ispezioni.
• Adozione del provvedimento finale, se di sua competenza, o trasmissione all'organo competente.

La comunicazione di avvio del procedimento (artt. 7-8)

Quando il procedimento è avviato d'ufficio e può produrre conseguenze nei confronti di soggetti determinati, deve essere data comunicazione personale. La comunicazione contiene:

• L'amministrazione competente.
• L'oggetto del procedimento.
• L'ufficio e il responsabile del procedimento.
• Le modalità di partecipazione del cittadino.
• La data entro cui deve concludersi il procedimento e i rimedi in caso di inerzia.

La partecipazione del privato (artt. 9-13)

I soggetti interessati possono intervenire nel procedimento per tutelare le proprie posizioni giuridiche soggettive (diritti e interessi legittimi). Hanno diritto di:

• Prendere visione degli atti.
• Presentare memorie scritte e documenti.
• Ricevere il preavviso di rigetto (art. 10bis) in caso di provvedimento sfavorevole.

L'obbligo di motivazione (art. 3)

Ogni provvedimento amministrativo (eccetto gli atti normativi e quelli a contenuto generale) deve essere motivato. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione. È una garanzia per il cittadino e una base per l'eventuale impugnazione.

Termini di conclusione del procedimento (art. 2)

I procedimenti devono concludersi entro un termine determinato:

• 30 giorni come termine generale, salvo che la legge o un regolamento non disponga diversamente.
• Termini massimi più lunghi possono essere previsti con apposito regolamento: in via generale fino a 90 giorni; in casi di particolare complessità fino a 180 giorni.
• Il termine decorre dall'avvio del procedimento (d'ufficio) o dalla presentazione dell'istanza.

In caso di inerzia della PA, è prevista la possibilità per il cittadino di rivolgersi al giudice amministrativo per ottenere una pronuncia sull'obbligo a provvedere.

Silenzio della PA

Il silenzio della PA produce effetti giuridici diversi:

• Silenzio-assenso (art. 20): l'inerzia equivale a un provvedimento favorevole; previsto in materia di attività economiche e in molti procedimenti edilizi.
• Silenzio-rifiuto: il silenzio equivale a un provvedimento di rigetto; previsto in materia di accesso agli atti.
• Silenzio-inadempimento: il silenzio è una mera inerzia e il cittadino può chiedere al giudice di accertarla.

SCIA, accordi, conferenza di servizi

La L. 241/1990 ha introdotto strumenti di semplificazione:

• SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività, art. 19): per attività che non richiedono un provvedimento espresso, il privato può iniziare l'attività al momento della presentazione, salvo controllo successivo dell'amministrazione.
• Accordi integrativi o sostitutivi (art. 11): la PA può concludere accordi con il privato sul contenuto del provvedimento.
• Conferenza di servizi (artt. 14-14quinquies): strumento di raccordo tra amministrazioni che devono esprimere autorizzazioni o pareri sullo stesso oggetto.

Diritto di accesso (artt. 22-28)

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è garantito a chiunque abbia un interesse "diretto, concreto e attuale". L'accesso può essere:

• Visione del documento.
• Estrazione di copia, con eventuali costi di riproduzione.

L'accesso si distingue dall'accesso civico (D.Lgs. 33/2013) — semplice e generalizzato — che ha presupposti e finalità diversi. Il primo serve a tutelare una posizione giuridica individuale; il secondo a garantire la trasparenza diffusa dell'azione amministrativa.