Il Reato di Terrorismo (artt. 270-bis ss. c.p.)

La repressione penale del terrorismo in Italia ha una storia lunga, che affonda le radici nella stagione del "terrorismo politico interno" degli anni di piombo (1969-1988). Il D.L. 15 dicembre 1979 n. 625, convertito in L. 6 febbraio 1980 n. 15 ("legge Cossiga"), introdusse l'aggravante della finalità di terrorismo o di eversione, ancora oggi disciplinata dall'art. 1 D.L. 625/1979 (aumento della metà della pena). Con il D.L. 15 gennaio 1991 n. 8 conv. L. 15 marzo 1991 n. 82, furono introdotti i collaboratori di giustizia anche per i reati di terrorismo. L'attuale impianto è invece il risultato della legislazione antiterrorismo internazionale post 2001: 11 settembre, Madrid 2004, Londra 2005, Parigi 2015 e altri attentati hanno spinto il legislatore a un progressivo ampliamento dell'area del penalmente rilevante, con un'anticipazione della tutela penale (reati di pericolo presunto) che ha sollevato dubbi sulla compatibilità con il principio di necessaria offensività.

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 13-25 (libertà fondamentali, garanzie penali); 27 (responsabilità penale personale; finalità rieducativa); 52 (difesa della Patria);
• Codice penale, Libro II Titolo I Capo I "Dei delitti contro la personalità internazionale dello Stato": artt. 270 (associazioni sovversive), 270-bis (terrorismo o eversione), 270-ter (assistenza agli associati), 270-quater (arruolamento), 270-quater.1 (organizzazione trasferimenti), 270-quinquies (addestramento), 270-quinquies.1 (finanziamento), 270-quinquies.2 (sottrazione beni sequestrati), 270-sexies (definizione condotte); artt. 280 (attentato), 280-bis (ordigni), 280-ter (terrorismo nucleare); 289-bis (sequestro);
• D.L. 15 dicembre 1979 n. 625 conv. L. 6 febbraio 1980 n. 15 — Aggravante terrorismo/eversione (art. 1); collaboratori di giustizia;
• D.L. 18 ottobre 2001 n. 374 conv. L. 15 dicembre 2001 n. 438 — Introduzione art. 270-bis c.p. (post 11 settembre);
• D.L. 27 luglio 2005 n. 144 conv. L. 31 luglio 2005 n. 155 ("decreto Pisanu") — Introduzione artt. 270-quater, 270-quinquies, 270-sexies, 280-bis (post Madrid 2004 e Londra 2005);
• D.L. 18 febbraio 2015 n. 7 conv. L. 17 aprile 2015 n. 43 — Foreign fighters (post Charlie Hebdo); introduzione art. 270-quater.1; ampliamento art. 270-quater e art. 270-quinquies;
• L. 28 luglio 2016 n. 153 — Ratifica Convenzione Consiglio d'Europa di Riga 22/10/2015 + Convenzione ONU 2005 sul terrorismo nucleare; introduzione artt. 270-quinquies.1, 270-quinquies.2, 280-ter;
• D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (Codice antimafia) — Misure di prevenzione estese ai soggetti dediti al terrorismo;
• Convenzioni internazionali: Convenzione del Consiglio d'Europa di Varsavia 16/5/2005 sulla prevenzione del terrorismo; Protocollo addizionale di Riga 22/10/2015; Convenzione ONU 1999 (finanziamento); Convenzione ONU 2005 (terrorismo nucleare);
• Decisione quadro UE 2002/475/GAI sulla lotta al terrorismo (modificata da 2008/919/GAI); Direttiva (UE) 2017/541;
• Risoluzioni ONU: 1373/2001, 2178/2014 (foreign fighters), 2396/2017;
• Codice di procedura penale: misure cautelari, intercettazioni, competenza DDA.

La definizione di "finalità di terrorismo" (art. 270-sexies c.p.)

L'art. 270-sexies c.p., introdotto dal D.L. 144/2005, è la norma definitoria che incide sulla portata di tutte le disposizioni incriminatrici in materia di terrorismo. Definisce le condotte con finalità di terrorismo come quelle che:

• Per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale;
• Sono compiute allo scopo di:
  1. Intimidire la popolazione;
  2. Costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto;
  3. Destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale;
• Nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia (clausola di chiusura "in bianco" che consente l'automatico adeguamento dell'ordinamento italiano).

Cass. n. 36816/2020: l'aggravante della finalità terroristica non si configura per qualsivoglia azione politica violenta; è necessario che la condotta sia potenzialmente idonea a creare panico, terrore e diffuso senso di insicurezza nella collettività e sia rivolta ad organi di vertice delle istituzioni o di rilievo costituzionale, in funzione del tentativo di sovvertimento dell'assetto costituzionale o di rovesciamento del sistema democratico.

Le associazioni con finalità di terrorismo (art. 270-bis c.p.)

L'art. 270-bis c.p. punisce chi promuove, costituisce, organizza, dirige o finanzia associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico (anche se gli atti sono diretti contro uno Stato estero o un'istituzione internazionale). Caratteristiche:

Caratteri del reato

• Reato di pericolo presunto (cd. anticipazione della tutela penale);
• Richiede una struttura organizzata, anche minima o rudimentale, con un programma tra partecipi orientato alle finalità terroristiche;
• Il programma deve concentrarsi sulla realizzazione di progetti concreti e attuali di atti di violenza diretti al conseguimento dello scopo associativo;
• L'idea in sé (terroristica o eversiva), non accompagnata da progetti concreti e attuali, non vale a rendere penalmente rilevante l'adesione del singolo;
• La partecipazione non richiede che il programma generale si sia già risolto nella specifica programmazione di singoli atti (Cass. Sez. 5 n. 2651/2016);
• Le azioni già poste in essere possono costituire prova della tensione programmatica;
• Differenza con l'art. 270 c.p. (associazioni sovversive): la natura della violenza è generica nell'art. 270, terroristica nell'art. 270-bis.

L'assistenza agli associati (art. 270-ter c.p.)

L'art. 270-ter c.p. punisce chi, fuori dei casi di concorso nel reato o di favoreggiamento, dà rifugio, vitto, ospitalità, mezzi di trasporto, strumenti di comunicazione a persone che partecipano alle associazioni indicate negli artt. 270 e 270-bis c.p.

• Pena: reclusione fino a 4 anni;
• Non si applica a parenti prossimi (analogamente a quanto previsto per il favoreggiamento personale art. 384 c.p.);
• Reato a forma libera.

L'arruolamento con finalità di terrorismo (art. 270-quater c.p.)

L'art. 270-quater c.p., introdotto dal D.L. 144/2005 e modificato dalla L. 43/2015 e dalla L. 153/2016, punisce sia l'arruolatore sia l'arruolato:

L'organizzazione di trasferimenti (art. 270-quater.1 c.p.)

L'art. 270-quater.1 c.p., introdotto dalla L. 17 aprile 2015 n. 43 in risposta al fenomeno dei foreign fighters, punisce chi:

• Organizza, finanzia o propaganda viaggi in territorio estero finalizzati al compimento delle condotte con finalità di terrorismo;
• Pena: reclusione da 5 a 8 anni;
• La fattispecie è funzionale a colpire il fenomeno dei combattenti stranieri che si recano in zone di conflitto (Siria, Iraq) per unirsi a organizzazioni terroristiche;
• Si coordina con la Risoluzione ONU 2178/2014.

L'addestramento ad attività con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies c.p.)

L'art. 270-quinquies c.p., introdotto dal D.L. 144/2005 e ampliato dalla L. 43/2015, punisce sia chi addestra sia chi è addestrato:

• Addestratore: chi addestra o comunque fornisce istruzioni sulla preparazione o sull'uso di materiali esplosivi, armi da fuoco, sostanze chimiche o batteriologiche nocive o pericolose, nonché su ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo;
• Addestrato: la persona addestrata o che acquisisce, anche autonomamente, le istruzioni (auto-addestramento, modifica L. 43/2015 contro lone wolves);
• Pena: reclusione da 5 a 10 anni (addestratore); reclusione da 3 a 6 anni (addestrato);
• Cass. n. 22066/2020: configurabilità del reato anche per addestramento autonomo dei foreign fighters.

Il finanziamento di condotte con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies.1 c.p.)

L'art. 270-quinquies.1 c.p., introdotto dall'art. 4 c. 1 lett. a) della L. 28 luglio 2016 n. 153, punisce due distinte condotte:

Comma 1: Finanziamento

• Chiunque, al di fuori dei casi di cui agli artt. 270-bis e 270-quater.1, raccoglie, eroga o mette a disposizione beni o denaro, in qualunque modo realizzati, destinati a essere in tutto o in parte utilizzati per il compimento delle condotte con finalità di terrorismo ex art. 270-sexies;
• Pena: reclusione da 7 a 15 anni;
• Configurabilità indipendentemente dall'effettivo utilizzo dei fondi per la commissione delle condotte terroristiche.

Comma 2: Deposito e custodia

• Chiunque deposita o custodisce i beni o il denaro indicati al primo comma;
• Pena: reclusione da 5 a 10 anni.

La sottrazione di beni sequestrati (art. 270-quinquies.2 c.p.)

L'art. 270-quinquies.2 c.p., introdotto dalla L. 153/2016, punisce chi sottrae, distrugge, disperde, sopprime o deteriora beni o denaro sottoposti a sequestro per prevenire il finanziamento delle condotte con finalità di terrorismo:

• Pena: reclusione da 2 a 6 anni e multa;
• Coordinamento con la disciplina delle misure di prevenzione patrimoniali del Codice antimafia.

L'attentato per finalità terroristiche (art. 280 c.p.)

L'art. 280 c.p. punisce chi, per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, attenta alla vita o all'incolumità di una persona:

Gli ordigni esplosivi e micidiali (art. 280-bis c.p.)

L'art. 280-bis c.p., introdotto dal D.L. 144/2005, punisce chi, per finalità di terrorismo, compie qualsiasi atto diretto a danneggiare cose mobili o immobili altrui, mediante l'uso di dispositivi esplosivi o comunque micidiali:

• Pena base: reclusione da 2 a 5 anni;
• Se l'atto è diretto contro la sede della Presidenza della Repubblica, delle Camere, della Corte costituzionale, di organi del Governo, di altre istituzioni costituzionali, di organi di altri Stati o di organizzazioni internazionali: reclusione da 5 a 10 anni;
• Se l'atto colpisce infrastrutture critiche (es. impianti energetici, trasporti): aggravanti specifiche.

Gli atti di terrorismo nucleare (art. 280-ter c.p.)

L'art. 280-ter c.p., introdotto dalla L. 153/2016 in attuazione della Convenzione ONU del 2005 sulla repressione del terrorismo nucleare:

Il sequestro di persona a scopo di terrorismo (art. 289-bis c.p.)

L'art. 289-bis c.p. punisce il sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico:

• Pena base: reclusione da 25 a 30 anni;
• Se la persona sequestrata muore in conseguenza del sequestro: ergastolo;
• Se la morte avviene in seguito ad omicidio commesso dal sequestratore: ergastolo;
• Attenuanti per chi si dissocia e collabora;
• Disciplina coordinata con l'art. 4-bis Ord. Pen. (regime ostativo ai benefici).

L'aggravante della finalità di terrorismo o di eversione

L'art. 1 del D.L. 15 dicembre 1979 n. 625 conv. L. 6 febbraio 1980 n. 15 ha introdotto l'aggravante speciale della finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico:

• Si applica a qualsiasi reato commesso "per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico";
• Aumento della pena nella metà;
• Pena minima: 4 anni di reclusione per i delitti puniti con pena inferiore;
• Esclusione della prevalenza delle attenuanti generiche;
• Coordinata con la definizione dell'art. 270-sexies c.p.;
• Fattispecie complementare ai reati di terrorismo: si applica anche a reati comuni (omicidio, rapina, lesioni, ecc.) se commessi per le suddette finalità.

Le misure di prevenzione antiterrorismo

Il Codice antimafia (D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159) estende le misure di prevenzione personali e patrimoniali ai soggetti dediti al terrorismo:

• Sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo o divieto di soggiorno (artt. 6 ss. CAM);
• Sequestro e confisca di beni di provenienza illecita o destinati al terrorismo (artt. 20 ss. CAM);
• Competenza del Tribunale in composizione collegiale del capoluogo di provincia;
• Proposta del Questore, del Procuratore della Repubblica, della Direzione Investigativa Antimafia (DIA) o del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo;
• Foglio di via obbligatorio e avviso orale (artt. 2-3 CAM).

Le misure amministrative

Oltre alle misure penali, si applicano specifiche misure amministrative:

• Espulsione del Ministro dell'Interno per motivi di sicurezza dello Stato (art. 3 D.L. 144/2005 conv. L. 155/2005);
• Espulsione del Prefetto per motivi di prevenzione del terrorismo;
• Esecuzione immediata dell'espulsione, anche prima della convalida giudiziale (con tutela ricorso a posteriori);
• Inibizioni all'ingresso in Italia;
• Revoca del passaporto e dei documenti di viaggio;
• Congelamento di beni e fondi (D.Lgs. 109/2007, in attuazione delle Risoluzioni ONU).

La competenza investigativa e giurisdizionale

I reati di terrorismo presentano una competenza specializzata:

• Competenza per indagini: DDA (Direzione Distrettuale Antimafia, ai sensi dell'art. 51 c. 3-quater c.p.p.; introdotta dal D.L. 144/2005);
• Coordinamento nazionale: DNA (Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo - rinominata con la L. 43/2015);
• Forze di polizia specializzate:
  1. AISI (Agenzia Informazioni e Sicurezza Interna);
  2. AISE (Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna);
  3. DIGOS (Polizia di Stato);
  4. ROS (Carabinieri);
  5. SCICO (GdF) per profili economico-finanziari;
• Comitato di analisi strategica antiterrorismo (CASA);
• Possibilità di intercettazioni preventive (D.L. 144/2005 art. 5);
• Coordinamento con EUROPOL, EUROJUST, INTERPOL.

I profili per le forze di polizia e la Polizia Municipale

La prevenzione e il contrasto del terrorismo coinvolgono molteplici attori istituzionali:

• Polizia di Stato (DIGOS, UCIGOS): investigazioni specializzate;
• Carabinieri (ROS): investigazioni specializzate;
• GdF (SCICO): indagini economico-finanziarie sul finanziamento al terrorismo;
• Comparto intelligence (AISI, AISE) sotto il DIS (Dipartimento Informazioni per la Sicurezza);
• Polizia Municipale: ruolo limitato ma significativo nella sicurezza urbana;
  1. Vigilanza su obiettivi sensibili e infrastrutture critiche locali;
  2. Controllo del territorio e segnalazione di situazioni anomale;
  3. Pattugliamenti di obiettivi a rischio (luoghi di culto, ambasciate, sedi istituzionali);
  4. Eventi pubblici e grandi eventi (concerti, sagre, manifestazioni);
  5. Coordinamento con Prefettura e Questura per le esigenze antiterrorismo;
  6. Conoscenza dei protocolli operativi in caso di emergenza terroristica;
• Daspo Urbano (D.L. 14/2017 conv. L. 48/2017): misure di prevenzione anche per i comportamenti a rischio sicurezza urbana.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la disciplina dei delitti con finalità di terrorismo nel codice penale italiano, con particolare riferimento all'art. 270-bis c.p. e alla L. 28 luglio 2016 n. 153".

Risposta strutturata: (i) collocazione: Libro II Titolo I Capo I c.p. ("Dei delitti contro la personalità internazionale dello Stato"), artt. 270-bis ss.; (ii) fonti: D.L. 18/10/2001 n. 374 conv. L. 15/12/2001 n. 438 (art. 270-bis post 11 settembre); D.L. 27/7/2005 n. 144 conv. L. 31/7/2005 n. 155 (decreto Pisanu: artt. 270-quater, 270-quinquies, 270-sexies, 280-bis); D.L. 18/2/2015 n. 7 conv. L. 17/4/2015 n. 43 (foreign fighters: art. 270-quater.1, modifiche); L. 28/7/2016 n. 153 (ratifica Convenzione Consiglio d'Europa di Riga 22/10/2015 + Convenzione ONU 2005 terrorismo nucleare: artt. 270-quinquies.1, 270-quinquies.2, 280-ter); (iii) definizione art. 270-sexies c.p.: condotte che, per natura o contesto, possono arrecare grave danno; scopo di intimidire popolazione, costringere poteri pubblici o destabilizzare/distruggere strutture politiche/costituzionali/economiche/sociali; clausola di chiusura "in bianco" per convenzioni internazionali; (iv) art. 270-bis c.p.: promotori/costitutori/organizzatori/dirigenti/finanziatori associazioni terroristiche reclusione 7-15 anni; partecipanti 5-10 anni; confisca obbligatoria (c. 3); reato di pericolo presunto; struttura organizzata anche minima con programma concreto di violenza; differenza con art. 270 (natura terroristica vs generica); (v) art. 270-ter c.p.: assistenza agli associati (rifugio, vitto, ospitalità, trasporto, comunicazione) reclusione fino a 4 anni; esclusione parenti prossimi; (vi) art. 270-quater c.p.: arruolatore 7-15 anni; arruolato 5-8 anni (L. 43/2015); (vii) art. 270-quater.1 c.p. (L. 43/2015): organizzazione/finanziamento/propaganda viaggi all'estero per terrorismo (foreign fighters) 5-8 anni; coordinamento Risoluzione ONU 2178/2014; (viii) art. 270-quinquies c.p.: addestratore 5-10 anni; addestrato 3-6 anni; auto-addestramento (L. 43/2015 contro lone wolves); (ix) art. 270-quinquies.1 c.p. (L. 153/2016): finanziamento (raccolta/erogazione/messa a disposizione beni o denaro) 7-15 anni indipendentemente da utilizzo effettivo; deposito/custodia 5-10 anni; (x) art. 270-quinquies.2 c.p. (L. 153/2016): sottrazione/distruzione/dispersione/soppressione/deterioramento beni sequestrati 2-6 anni e multa; (xi) art. 280 c.p.: attentato per terrorismo: vita rec. ≥20 anni; incolumità ≥6 anni; lesioni gravissime ≥18 anni; morte ≥30 anni o ergastolo; (xii) art. 280-bis c.p. (D.L. 144/2005): atto di terrorismo con ordigni esplosivi/micidiali 2-5 anni; sedi istituzionali 5-10 anni; (xiii) art. 280-ter c.p. (L. 153/2016): terrorismo nucleare: procurarsi/possedere materia o ordigno ≥15 anni; utilizzo/danneggiamento impianto ≥20 anni; (xiv) art. 289-bis c.p.: sequestro a scopo terrorismo 25-30 anni; morte ergastolo; (xv) aggravante finalità terrorismo/eversione (art. 1 D.L. 625/1979 conv. L. 15/1980): aumento della metà; applicabile a tutti i reati comuni; (xvi) misure prevenzione Codice antimafia D.Lgs. 159/2011: sorveglianza speciale; sequestro/confisca; (xvii) misure amministrative: espulsione Ministro Interno (art. 3 D.L. 144/2005); espulsione Prefetto; revoca passaporto; congelamento beni (D.Lgs. 109/2007); (xviii) competenza: DDA (art. 51 c. 3-quater c.p.p., introdotta D.L. 144/2005); DNA (Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, L. 43/2015); intercettazioni preventive (art. 5 D.L. 144/2005); (xix) forze polizia specializzate: DIGOS (PS), ROS (CC), SCICO (GdF); intelligence AISI/AISE sotto DIS; CASA; coordinamento Europol, Eurojust, Interpol; (xx) fonti internazionali: Convenzione Varsavia 2005, Protocollo Riga 2015, Convenzioni ONU; Direttiva UE 2017/541; Risoluzioni ONU 1373/2001, 2178/2014, 2396/2017; (xxi) giurisprudenza: Cass. 36816/2020 (idoneità a creare panico/terrore); Cass. 22066/2020 (auto-addestramento foreign fighters); Cass. 26374/2025 (partecipazione).