Il Premierato (DDL S. 935 / AC 1921) — Elezione Diretta del Presidente del Consiglio

Il dibattito sull'introduzione del cd. "premierato" nell'ordinamento costituzionale italiano si inserisce in un più ampio percorso di tentativi di riforma della seconda parte della Costituzione, avviato fin dagli anni ottanta del Novecento con la "Commissione Bozzi" (1983-1985) e proseguito con la "Commissione De Mita-Iotti" (1992-1994), la "Commissione D'Alema" (1997-1998), la riforma costituzionale Berlusconi del 2005 (bocciata dal referendum del 25-26 giugno 2006 con il 61,7% di "No") e la riforma costituzionale Renzi-Boschi del 2016 (bocciata dal referendum del 4 dicembre 2016 con il 59,1% di "No"). A differenza di questi precedenti, il DDL S. 935/AC 1921 si caratterizza per un perimetro più contenuto (modifica di pochi articoli della Costituzione, senza intervenire sul bicameralismo paritario o sulle competenze tra Stato e Regioni) ma per un'innovazione di portata sistemica: l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sino ad oggi sconosciuta all'ordinamento italiano e con l'unico precedente, sul piano internazionale, dell'esperienza israeliana del 1996-2001, ove peraltro l'elezione diretta del Premier era abbinata a un sistema elettorale proporzionale e a una separazione tra il voto per il Premier e quello per la Knesset (esperienza poi abbandonata dallo stesso ordinamento israeliano). La riforma proposta si propone di rispondere a tre obiettivi: il rafforzamento della stabilità dei Governi italiani (la durata media dei Governi italiani repubblicani è di circa 13 mesi), la legittimazione popolare diretta del vertice dell'Esecutivo (in luogo dell'attuale meccanismo di formazione del Governo per nomina del Presidente della Repubblica sulla base delle indicazioni del Parlamento) e il rafforzamento del rapporto di fiducia tra elettori e Governo. Le opposizioni e numerose voci della dottrina costituzionalistica hanno espresso forti critiche al provvedimento, segnalando il rischio di un'eccessiva concentrazione di poteri in capo al PCM senza adeguati contrappesi, il possibile snaturamento della forma di governo parlamentare italiana e l'inadeguatezza dei meccanismi di razionalizzazione previsti.

Il quadro normativo di riferimento

Fonti costituzionali oggetto della riforma

• Art. 59 Cost. — Senatori di diritto e a vita (oggetto di abrogazione parziale: 2° comma sui senatori a vita di nomina presidenziale);
• Art. 83 Cost. — Elezione del Presidente della Repubblica (modificato: maggioranza assoluta dopo il sesto scrutinio);
• Art. 88 Cost. — Scioglimento delle Camere (modificato);
• Art. 89 Cost. — Controfirma degli atti presidenziali (modificato);
• Art. 92 Cost. — Nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri (sostituito);
• Art. 94 Cost. — Mozione di fiducia (modificato).

Fonti normative di riferimento

• Art. 1 Cost. — Italia "Repubblica democratica, fondata sul lavoro";
• Art. 49 Cost. — Partiti politici come strumento per concorrere a determinare la politica nazionale con "metodo democratico";
• Art. 55 Cost. — Composizione del Parlamento (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica);
• Artt. 56-57 Cost. — Composizione e elezione delle Camere;
• Art. 87 Cost. — Funzioni del Presidente della Repubblica;
• Art. 90 Cost. — Responsabilità del Presidente della Repubblica;
• Art. 91 Cost. — Giuramento del Presidente della Repubblica;
• Art. 93 Cost. — Giuramento del Governo;
• Art. 95 Cost. — Direzione politica del Governo;
• Art. 138 Cost. — Procedura di revisione costituzionale aggravata;
• L. 25 maggio 1970 n. 352 — Norme sui referendum previsti dalla Costituzione.

Iter parlamentare

• 3 novembre 2023: Consiglio dei Ministri n. 57 — approvazione DDL;
• 15 novembre 2023: presentazione al Senato — AS 935;
• 23 novembre 2023: assegnato alla 1ª Commissione Affari Costituzionali Senato;
• 28 novembre 2023: avvio audizioni informali costituzionalisti;
• 24 gennaio 2024: adozione del DDL S. 935 come testo base (con assorbimento AS 830);
• 8 febbraio 2024: avvio esame in Assemblea Senato;
• 24 aprile 2024: conclusione esame in Commissione, mandato favorevole al relatore;
• 14-21 maggio 2024: discussione generale in Aula Senato;
• 22 maggio - 17 giugno 2024: esame articolato ed emendamenti in Aula Senato;
• 18 giugno 2024: 1ª deliberazione Senato — APPROVATO (109 sì, 77 no, 1 astenuto);
• 18 giugno 2024: trasmissione alla Camera dei Deputati come AC 1921;
• 1ª lettura Camera: in corso presso la 1ª Commissione Affari Costituzionali;
• 2ª lettura Senato: prevista dopo 3 mesi dalla 1ª deliberazione Camera;
• 2ª lettura Camera: prevista dopo 3 mesi dalla 2ª deliberazione Senato;
• Referendum confermativo: eventuale, ex art. 138 Cost., se l'approvazione finale è inferiore ai due terzi.

La procedura di revisione costituzionale (art. 138 Cost.)

Soggetti legittimati a richiedere il referendum confermativo

• 1/5 dei membri di una Camera (almeno 80 deputati su 400 o 41 senatori su 200);
• 500.000 elettori (raccolta firme);
• 5 Consigli regionali;
• Richiesta entro tre mesi dalla pubblicazione della legge costituzionale in Gazzetta Ufficiale.

Conseguenze dell'esito del referendum

• Se prevale il "Sì" (o la maggioranza richiesta è raggiunta in entrambe le seconde deliberazioni con i 2/3): la legge è promulgata;
• Se prevale il "No" o non si raggiunge il quorum richiesto: la legge non è promulgata;
• Per il referendum costituzionale, a differenza di quello abrogativo (art. 75 Cost.), NON è previsto il quorum di partecipazione del 50% + 1 degli aventi diritto.

L'articolato della riforma: la versione AC 1921

Art. 1 (DDL) — Abrogazione 2° comma art. 59 Cost.

• Abrogata la facoltà del Presidente della Repubblica di nominare 5 senatori a vita;
• Restano in carica gli attuali senatori a vita di nomina presidenziale: Mario Monti (nomina 2011, Pres. Napolitano), Elena Cattaneo (2013, Pres. Napolitano), Renzo Piano (2013, Pres. Napolitano), Carlo Rubbia (2013, Pres. Napolitano), Liliana Segre (2018, Pres. Mattarella);
• Resta in vigore il 1° comma dell'art. 59 Cost. (senatori di diritto e a vita ex Presidenti della Repubblica).

Art. 2 (DDL) — Modifica art. 83 Cost.

• Per l'elezione del Presidente della Repubblica: la maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea passa dal 4° al 7° scrutinio (dopo il sesto scrutinio anziché dopo il terzo);
• Rafforzamento della legittimazione del Capo dello Stato.

Art. 3 (DDL) — Modifiche art. 88 Cost.

• Lo scioglimento delle Camere è coordinato con la nuova forma di governo;
• Abolito il "semestre bianco" (divieto di scioglimento negli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale, salvo coincidenza con gli ultimi 6 mesi della legislatura).

Art. 4 (DDL) — Modifica art. 89 Cost.

Sottratti alla controfirma ministeriale i seguenti atti presidenziali:

• Nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri eletto;
• Nomina dei giudici della Corte Costituzionale;
• Concessione della grazia e commutazione delle pene;
• Decreto di indizione delle elezioni e dei referendum;
• Messaggi alle Camere;
• Rinvio delle leggi (potere di veto sospensivo).

Art. 5 (DDL) — Sostituzione art. 92 Cost. (cuore del premierato)

• Elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri a suffragio universale e diretto;
• Mandato di 5 anni;
• Limite di due mandati consecutivi, con possibilità di un terzo se i precedenti hanno avuto durata complessiva inferiore a 7 anni e 6 mesi;
• Contestualità tra elezione del PCM e elezione del Parlamento;
• Premio di maggioranza alle liste e ai candidati collegati al PCM eletto, per assicurare il 55% dei seggi in ciascuna Camera (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica);
• Il Presidente della Repubblica conferisce al PCM eletto l'incarico di formare il Governo;
• Il PCM eletto propone al Presidente della Repubblica la nomina e la revoca dei Ministri (resta la nomina formale del PdR);
• La legge ordinaria di attuazione dovrà disciplinare nel dettaglio il sistema elettorale.

Art. 6 (DDL) — Modifiche art. 94 Cost.

• Il Governo entro 10 giorni dalla formazione si presenta alle Camere per ottenere la fiducia;
• Se la mozione di fiducia non è approvata, il Presidente della Repubblica rinnova l'incarico al PCM eletto, che presenta un nuovo Governo;
• Se anche la seconda fiducia non è ottenuta, il Presidente della Repubblica scioglie le Camere;
• Norma "anti-ribaltone": in caso di cessazione dalla carica del PCM eletto, il Presidente della Repubblica può conferire l'incarico (per una sola volta nel corso della legislatura) a un parlamentare eletto in collegamento con il PCM, che attui le dichiarazioni programmatiche del PCM eletto;
• In ogni altro caso (es. mancato attuamento del programma) le Camere sono sciolte;
• La mozione di sfiducia individuale nei confronti del Ministro è ammessa (resta).

Norme transitorie (art. 7 DDL)

• Le nuove disposizioni si applicano a partire dalla prima legislatura successiva all'entrata in vigore della legge costituzionale;
• I senatori a vita di nomina presidenziale attualmente in carica restano in carica;
• La legge elettorale ordinaria di attuazione dovrà essere approvata entro un termine determinato.

Le riforme costituzionali della XIX Legislatura

Il precedente israeliano (1996-2001) e i confronti internazionali

• L'unico ordinamento al mondo ad aver sperimentato l'elezione diretta del Premier è stato Israele, dal 1996 al 2001, con la riforma del 1992;
• Il sistema israeliano abbinava l'elezione diretta del Premier a un sistema elettorale proporzionale per la Knesset, con disgiunzione del voto;
• L'esperimento si rivelò fallimentare per la frammentazione parlamentare e fu abbandonato nel 2001;
• Non esiste, nei 27 Paesi UE, un sistema di elezione diretta del Premier (a differenza dei sistemi semipresidenziali alla francese o presidenziali alla statunitense);
• Nei sistemi parlamentari europei (Germania, Spagna, Regno Unito, Paesi Bassi, Belgio) il Premier è indicato dal Parlamento e nominato dal Capo dello Stato senza elezione diretta;
• Nei sistemi semipresidenziali (Francia, Portogallo) il Presidente della Repubblica è eletto direttamente ma non il Premier (Primo Ministro).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri il disegno di legge costituzionale S. 935 / AC 1921 sul cosiddetto 'premierato', con particolare riferimento agli articoli della Costituzione oggetto di modifica, alla procedura di revisione costituzionale ex art. 138 Cost. e al ruolo del referendum confermativo".

Risposta strutturata: (i) identificazione del provvedimento: il disegno di legge costituzionale S. 935 / AC 1921, recante "Modifiche alla parte seconda della Costituzione per l'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l'abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica", è stato approvato dal Consiglio dei Ministri n. 57 del 3 novembre 2023 su proposta del Presidente Giorgia Meloni e del Ministro per le Riforme Istituzionali e la Semplificazione Normativa Maria Elisabetta Alberti Casellati, presentato al Senato della Repubblica il 15 novembre 2023 e approvato in prima deliberazione dall'Assemblea del Senato il 18 giugno 2024 con 109 voti favorevoli, 77 contrari e un astenuto; il testo, modificato rispetto alla versione originaria e ridenominato "Modifiche alla parte seconda della Costituzione...", è stato trasmesso alla Camera dei Deputati come AC 1921 ed è attualmente all'esame della 1ª Commissione Affari Costituzionali; (ii) procedura di revisione costituzionale: la riforma segue la procedura aggravata di cui all'articolo 138 della Costituzione, che richiede la doppia approvazione di ciascuna delle due Camere del Parlamento con un intervallo non inferiore a tre mesi tra le due deliberazioni di ciascun ramo; nella seconda deliberazione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea ovvero la maggioranza dei due terzi; nel primo caso (maggioranza assoluta inferiore ai due terzi) può essere richiesto entro tre mesi dalla pubblicazione della legge in Gazzetta Ufficiale un referendum costituzionale confermativo su iniziativa di un quinto dei membri di una Camera, di cinquecentomila elettori o di cinque Consigli regionali, e per la sua validità non è richiesto alcun quorum di partecipazione (a differenza del referendum abrogativo ex articolo 75 Cost., che richiede la partecipazione del cinquanta per cento più uno degli aventi diritto); (iii) articoli costituzionali oggetto di modifica: l'articolo 59 della Costituzione è oggetto di abrogazione del secondo comma, con conseguente eliminazione del potere del Presidente della Repubblica di nominare cinque senatori a vita per altissimi meriti nei campi sociale, scientifico, artistico e letterario, fatta salva la posizione degli attuali senatori a vita Mario Monti, Elena Cattaneo, Renzo Piano, Carlo Rubbia e Liliana Segre che restano in carica; l'articolo 83 della Costituzione è modificato per richiedere la maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea solo dopo il sesto scrutinio anziché dopo il terzo per l'elezione del Presidente della Repubblica; l'articolo 88 della Costituzione è modificato per coordinare lo scioglimento delle Camere con la nuova forma di governo; l'articolo 89 della Costituzione è modificato per esonerare dalla controfirma ministeriale la nomina del Presidente del Consiglio eletto, la nomina dei giudici della Corte Costituzionale, la concessione della grazia, il decreto di indizione delle elezioni e dei referendum, i messaggi alle Camere e il rinvio delle leggi; l'articolo 92 della Costituzione è interamente sostituito per introdurre l'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri a suffragio universale e diretto, per la durata di cinque anni, con un limite di due mandati consecutivi (con possibilità di un terzo se i precedenti hanno avuto durata complessiva inferiore a sette anni e sei mesi), contestualmente all'elezione del Parlamento, con un premio di maggioranza per assicurare alle liste e ai candidati collegati al PCM eletto il cinquantacinque per cento dei seggi in ciascuna Camera; il Presidente della Repubblica conferisce al PCM eletto l'incarico di formare il Governo e il PCM eletto propone i Ministri (resta la nomina formale presidenziale); l'articolo 94 della Costituzione è modificato per prevedere che entro dieci giorni dalla formazione il Governo si presenti alle Camere per ottenerne la fiducia, che in caso di mancata fiducia il Presidente della Repubblica rinnovi l'incarico al PCM eletto, e che si applichi la cosiddetta "norma anti-ribaltone" in base alla quale, in caso di cessazione dalla carica del PCM eletto, l'incarico possa essere conferito per una sola volta nel corso della legislatura a un parlamentare eletto in collegamento con il PCM uscente per l'attuazione del medesimo programma; (iv) contesto e iter ulteriore: la riforma si inserisce nel programma di riforme istituzionali della XIX Legislatura, accanto alla L. 86/2024 sull'Autonomia differenziata (bocciata dal referendum del 29-30 marzo 2026) e alla Riforma Meloni-Nordio sulla separazione delle carriere dei magistrati (approvata in via definitiva nel 2026 e oggetto di referendum confermativo); il completamento dell'iter di approvazione, comprensivo delle quattro deliberazioni richieste dall'art. 138 Cost., dovrebbe consentire un eventuale referendum confermativo nel corso del 2027, in caso di approvazione finale a maggioranza assoluta inferiore ai due terzi.