La Legge 234/2012 sulla Partecipazione dell'Italia all'Unione Europea (Legge Europea + Legge di Delegazione Europea)

Il processo di integrazione europea ha progressivamente comportato per gli Stati Membri, e in particolare per l'Italia, un'incidenza sempre più rilevante del diritto dell'Unione europea sull'ordinamento nazionale. A partire dalla firma dei Trattati di Roma del 25 marzo 1957 (istitutivi della CEE e della CEEA), proseguendo con l'Atto Unico Europeo del 17 febbraio 1986, il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 (istitutivo dell'Unione europea), il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, il Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 e, infine, il Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 (entrato in vigore il 1° dicembre 2009), l'Unione europea ha assunto competenze normative sempre più ampie in settori che riguardano direttamente la vita dei cittadini, delle imprese e delle pubbliche amministrazioni. L'Italia ha aderito sin dall'origine al processo di integrazione europea e ha dovuto progressivamente adeguare il proprio ordinamento alla legislazione comunitaria/unionale, prima con strumenti episodici e poi con discipline organiche: la "Legge Fabbri" del 1987 introdusse i primi meccanismi di coordinamento; la "Legge La Pergola" del 1989 introdusse la "legge comunitaria annuale", strumento di recepimento periodico delle direttive; la "Legge Buttiglione" del 2005 adeguò la disciplina alla riforma del Titolo V della Costituzione (L. cost. 3/2001) e istituì il Comitato Interministeriale per gli Affari Comunitari Europei (CIACE). La Legge 234/2012 ha riformato organicamente la materia, rispondendo a due esigenze fondamentali: da un lato, adeguare la disciplina alle novità introdotte dal Trattato di Lisbona (in particolare il rafforzamento del ruolo dei Parlamenti nazionali nel controllo della sussidiarietà); dall'altro, superare le storiche difficoltà dell'Italia nel recepire tempestivamente la normativa UE (che hanno spesso determinato l'apertura di procedure di infrazione ex art. 258 TFUE). Il provvedimento è il risultato di un percorso parlamentare durato circa tre anni, avviato nell'ottobre 2009 con la presentazione del progetto di legge Buttiglione e altri (C. 2854), approvato in via definitiva il 20 dicembre 2012 e in vigore dal 19 gennaio 2013.

Il quadro normativo di riferimento

Fonti costituzionali

• Art. 10 Cost. — Conformità del diritto italiano al diritto internazionale generalmente riconosciuto;
• Art. 11 Cost. — Limitazioni di sovranità necessarie a ordinamenti che assicurano pace e giustizia fra le Nazioni (fondamento costituzionale dell'adesione UE);
• Art. 117 c. 1 Cost. — Vincoli dell'ordinamento comunitario nell'esercizio della potestà legislativa (riformulato dalla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 di riforma del Titolo V);
• Art. 117 c. 2 lett. a) Cost. — Competenza esclusiva dello Stato in materia di rapporti dello Stato con l'UE;
• Art. 117 c. 5 Cost. — Partecipazione delle Regioni e Province Autonome alle decisioni UE e attuazione delle direttive nelle materie di propria competenza.

Fonti dell'Unione Europea

• Trattato sull'Unione Europea (TUE) — versione consolidata di Lisbona;
• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) — versione consolidata di Lisbona;
• Protocollo n. 1 al Trattato di Lisbona — sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell'UE;
• Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona — sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità;
• Art. 5 TUE — Principio di attribuzione, sussidiarietà (c. 3) e proporzionalità (c. 4);
• Art. 258 TFUE — Procedura di infrazione per inadempimento di uno Stato Membro;
• Art. 260 TFUE — Sanzioni pecuniarie per inadempimento di sentenza della Corte di Giustizia;
• Art. 288 TFUE — Atti dell'Unione (regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri).

Fonti nazionali (evoluzione storica)

• L. 16 aprile 1987 n. 183 (cd. "Legge Fabbri") — Primo coordinamento delle politiche comunitarie;
• L. 9 marzo 1989 n. 86 (cd. "Legge La Pergola") — Introduzione della legge comunitaria annuale (ABROGATA);
• L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 — Riforma del Titolo V della Costituzione (artt. 117 e 119);
• L. 4 febbraio 2005 n. 11 (cd. "Legge Buttiglione") — Adeguamento alla riforma del Titolo V, istituzione del CIACE (ABROGATA);
• L. 24 dicembre 2012 n. 234 (vigente) — Norme generali partecipazione Italia UE;
• L. di delegazione europea annuale (es. L. 9/8/2023 n. 117, L. 21/2/2024 n. 15, ecc.);
• L. europea annuale (es. L. 23/12/2021 n. 238, L. 5/8/2022 n. 127, ecc.).

L'evoluzione della legislazione italiana sui rapporti con l'UE

La struttura della L. 234/2012 (61 articoli, 9 Capi)

La fase ascendente: partecipazione alla formazione del diritto UE

Il Parlamento (artt. 3-17)

• Art. 3 — Principio generale: il Parlamento partecipa al processo decisionale dell'Unione europea;
• Art. 6 — Trasmissione al Parlamento di progetti e atti delle istituzioni UE;
• Art. 8 — Controllo del Parlamento sul principio di sussidiarietà (in attuazione del Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona);
• Art. 10 — Riserva di esame parlamentare:
  1. Su richiesta di una Camera, il Governo deve apporre la riserva in sede di Consiglio UE;
  2. Possibilità per il Governo di apporre la riserva in casi di particolare importanza politica, economica e sociale;
  3. Durata massima della sospensione: 30 giorni (aumentata da 20 dalla L. 234/2012);
• Art. 14 — Informazione al Parlamento sulle procedure giurisdizionali e di precontenzioso UE riguardanti l'Italia;
• Art. 15 — Controllo parlamentare sulle procedure d'infrazione riguardanti l'Italia;
• Art. 16 — Relazione trimestrale del Governo al Parlamento sui flussi finanziari con l'UE;
• Art. 17 — Informazione delle Camere sulla nomina dei membri italiani di istituzioni UE (Commissione, CES, CdR, Agenzie).

Il Governo: CIAE e organi tecnici (artt. 2, 18-21)

• Art. 2 — Comitato Interministeriale per gli Affari Europei (CIAE):
  1. Convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, per sua delega, dal Ministro per gli Affari Europei;
  2. Compito: concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione degli atti UE;
  3. Garantisce adeguata pubblicità ai propri lavori;
• Art. 18 — Dipartimento per le Politiche Europee presso la Presidenza del Consiglio;
• Art. 19 — Comitato Tecnico di Valutazione degli atti dell'UE (presieduto dal Segretario del CIAE);
• Art. 20 — Nuclei di valutazione degli atti UE presso i Ministeri;
• Art. 21 — Esperti Nazionali Distaccati (END) presso istituzioni UE.

Regioni, Province Autonome ed Enti Locali (artt. 22-27)

• Art. 22 — Sessione europea della Conferenza Stato-Regioni: convocata dal Presidente del Consiglio almeno una volta ogni 4 mesi; sessioni speciali su richiesta di Regioni/Province Autonome;
• Art. 23 — Sessione europea della Conferenza Stato-città-autonomie locali: almeno due volte l'anno;
• Art. 24 — Partecipazione delle Regioni e Province Autonome alle decisioni relative alla formazione di atti normativi UE;
• Art. 25 — Indirizzi delle Regioni al Governo (la sede principale è la Sessione Europea, non più la delegazione italiana);
• Art. 27 — Modalità di nomina dei membri italiani al Comitato delle Regioni (CdR).

Parti sociali e categorie produttive (art. 28)

• Partecipazione delle parti sociali e delle categorie produttive alle decisioni relative alla formazione di atti UE.

La fase discendente: attuazione del diritto UE (artt. 29-41)

Lo sdoppiamento della legge comunitaria

L'art. 29 della L. 234/2012 ha sostituito la storica "legge comunitaria annuale" con due distinti provvedimenti:

Articoli chiave (fase discendente)

• Art. 29 — Legge di delegazione europea e legge europea (sdoppiamento);
• Art. 30 — Contenuti della legge di delegazione europea e della legge europea;
• Art. 31 — Procedure per l'esercizio delle deleghe legislative (decreti legislativi);
• Art. 32 — Principi e criteri direttivi generali di delega per l'attuazione del diritto UE;
• Art. 33 — Delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti UE;
• Art. 34 — Deleghe per il recepimento contenute in leggi diverse dalla legge di delegazione europea;
• Art. 35 — Recepimento di direttive europee in via regolamentare e amministrativa (nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge);
• Art. 36 — Sanzioni amministrative per violazioni di atti UE da parte di Stato e Regioni;
• Art. 37 — Regolamenti degli Enti Locali per l'attuazione del diritto UE;
• Art. 39 — Decreti urgenti per l'attuazione del diritto UE;
• Art. 40 — Contenzioso UE: recepimento di sentenze della Corte di Giustizia UE;
• Art. 41 — Potere sostitutivo statale: lo Stato si sostituisce a Regioni ed Enti Locali in caso di mancato adempimento agli obblighi UE.

Le procedure d'infrazione (art. 258 TFUE)

La L. 234/2012 dedica specifiche disposizioni (artt. 14-15, 42-47) al controllo delle procedure di infrazione che la Commissione europea può aprire contro l'Italia per inadempimento di obblighi UE:

1. Fase precontenziosa:
   1. Lettera di messa in mora della Commissione europea allo Stato Membro;
   2. Risposta dello Stato Membro entro un termine (generalmente 2 mesi);
   3. Parere motivato della Commissione se non soddisfatta della risposta;
   4. Risposta dello Stato Membro al parere motivato (generalmente 2 mesi);
2. Fase contenziosa:
   1. Ricorso della Commissione alla Corte di Giustizia UE di Lussemburgo (art. 258 TFUE);
   2. Sentenza della Corte di Giustizia che accerta l'inadempimento;
   3. In caso di mancato adempimento alla sentenza: sanzioni pecuniarie (art. 260 TFUE) - somma forfettaria + penalità di mora;
3. Diritto di rivalsa dello Stato verso Regioni ed Enti Locali eventualmente responsabili dell'inadempimento (art. 43 L. 234/2012).

Gli atti normativi dell'Unione Europea (art. 288 TFUE)

I principi cardine dell'Unione Europea (art. 5 TUE)

• Principio di attribuzione (art. 5 c. 2 TUE): l'UE agisce nei limiti delle competenze attribuite dagli Stati Membri nei Trattati;
• Principio di sussidiarietà (art. 5 c. 3 TUE): nei settori di competenza non esclusiva, l'UE interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi non possono essere conseguiti dagli Stati Membri;
• Principio di proporzionalità (art. 5 c. 4 TUE): l'azione dell'UE non va oltre quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la disciplina della partecipazione dell'Italia all'Unione Europea ai sensi della Legge 24 dicembre 2012 n. 234, con particolare riferimento alla distinzione tra fase ascendente e fase discendente e allo sdoppiamento della legge comunitaria nella legge di delegazione europea e nella legge europea".

Risposta strutturata: (i) fonte normativa: la disciplina dei rapporti tra l'Italia e l'Unione europea è contenuta nella Legge 24 dicembre 2012 n. 234, recante "Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 3 del 4 gennaio 2013 ed entrata in vigore il 19 gennaio 2013; la legge è composta da sessantuno articoli suddivisi in nove Capi e costituisce la fonte cardine della materia, abrogando la precedente L. 4 febbraio 2005 n. 11 (cd. "Legge Buttiglione"), a sua volta abrogativa della L. 9 marzo 1989 n. 86 (cd. "Legge La Pergola") che aveva introdotto la "legge comunitaria annuale", e dopo la prima L. 16 aprile 1987 n. 183 (cd. "Legge Fabbri"); (ii) fondamento costituzionale: la disciplina trova fondamento nell'articolo 11 della Costituzione, che ammette in condizioni di parità con gli altri Stati le limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni, e nell'articolo 117 comma 1 della Costituzione, che subordina l'esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario (versione riformulata dalla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 di riforma del Titolo V); l'art. 117 comma 2 lettera a Cost. attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la materia dei rapporti con l'UE; l'art. 117 comma 5 Cost. disciplina la partecipazione delle Regioni e Province Autonome alle decisioni UE e all'attuazione delle direttive nelle materie di loro competenza; (iii) contesto del Trattato di Lisbona: la riforma del 2012 si è resa necessaria a seguito dell'entrata in vigore il 1° dicembre 2009 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, che ha valorizzato il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo decisionale UE attraverso i Protocolli n. 1 (sul ruolo dei Parlamenti nazionali) e n. 2 (sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità); (iv) fase ascendente: i Capi II-V (articoli 3-28) disciplinano la partecipazione dell'Italia alla formazione del diritto dell'Unione europea attraverso il Parlamento (articoli 3-17, tra cui spicca la riserva di esame parlamentare dell'art. 10, il controllo del principio di sussidiarietà dell'art. 8 e il controllo delle procedure di infrazione dell'art. 15), il Governo attraverso il Comitato Interministeriale per gli Affari Europei (CIAE, art. 2, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri o per sua delega dal Ministro per gli Affari Europei), il Dipartimento per le Politiche Europee presso la Presidenza del Consiglio (art. 18), il Comitato Tecnico di Valutazione degli atti UE (art. 19) e gli Esperti Nazionali Distaccati (END, art. 21), le Regioni e Province Autonome attraverso la Sessione Europea della Conferenza Stato-Regioni (art. 22, da convocare almeno una volta ogni quattro mesi) e gli Enti Locali attraverso la Sessione Europea della Conferenza Stato-città-autonomie locali (art. 23, almeno due volte l'anno), nonché le parti sociali e le categorie produttive (art. 28); (v) fase discendente: il Capo VI (articoli 29-41) disciplina l'attuazione del diritto UE nell'ordinamento nazionale attraverso lo sdoppiamento della precedente legge comunitaria annuale in due distinti provvedimenti previsti dall'articolo 29 - la legge di delegazione europea, che deve essere presentata dal Governo alle Camere entro il 28 febbraio di ogni anno e contiene le deleghe legislative per il recepimento delle direttive UE e di altri atti UE, con possibile secondo provvedimento entro il 31 luglio dello stesso anno per il "secondo semestre" - e la legge europea, presentata eventualmente (non con cadenza obbligatoria, anche entro il 31 luglio se necessario) per modificare o abrogare norme statali in contrasto con il diritto UE, attuare obblighi normativi UE, dare applicazione a sentenze della Corte di Giustizia UE o sanare procedure di infrazione; (vi) strumenti di attuazione: il recepimento del diritto UE avviene attraverso decreti legislativi sulla base delle deleghe della legge di delegazione europea (art. 31), nel rispetto dei principi e criteri direttivi generali dell'art. 32; in alternativa, l'art. 35 prevede la possibilità di recepimento in via regolamentare o amministrativa per le direttive che intervengono in materie non coperte da riserva assoluta di legge; (vii) procedure di infrazione: la legge dedica specifiche disposizioni (artt. 14-15) al controllo parlamentare e governativo sulle procedure di infrazione che la Commissione europea può aprire contro l'Italia ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE); la procedura si articola in una fase precontenziosa (lettera di messa in mora e parere motivato della Commissione) e in una fase contenziosa (ricorso della Commissione alla Corte di Giustizia UE di Lussemburgo), con possibilità di sanzioni pecuniarie ai sensi dell'art. 260 TFUE in caso di mancato adempimento alla sentenza; lo Stato dispone di un diritto di rivalsa verso Regioni ed Enti Locali eventualmente responsabili dell'inadempimento (art. 43); (viii) potere sostitutivo statale: l'articolo 41 prevede che lo Stato possa sostituirsi a Regioni ed Enti Locali in caso di mancato adempimento agli obblighi UE, in conformità all'art. 120 c. 2 Cost. che disciplina il potere sostitutivo del Governo nei confronti delle Regioni inadempienti rispetto a norme e trattati internazionali o a norme comunitarie.