L'Equo Compenso delle Prestazioni Professionali (L. 49/2023)

L'equo compenso è un tema giuridico tornato di grande attualità dopo l'abolizione delle tariffe professionali minime e massime operata dal "decreto Cresci Italia" (D.L. 1/2012 conv. L. 27/2012) in attuazione della Direttiva Servizi 2006/123/CE (Bolkestein). La liberalizzazione delle tariffe, se da un lato ha incentivato la concorrenza, dall'altro ha esposto i singoli professionisti (avvocati, commercialisti, ingegneri, architetti, consulenti del lavoro, notai e tante altre professioni) al rischio di accettare incarichi a compensi irrisori imposti da clienti di grande dimensione (banche, assicurazioni, grandi imprese, pubbliche amministrazioni). La L. 49/2023 risponde a questa esigenza prevedendo un sistema di tutela "asimmetrica" del professionista in quanto parte debole del rapporto contrattuale, sul modello di quella già prevista per consumatori e per le imprese piccole nei rapporti di subfornitura (L. 192/1998). La disciplina trova fondamento costituzionale nell'art. 36 Cost. (diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente) e nell'art. 35 Cost. (tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni), ed è coordinata con il principio dell'autonomia contrattuale (art. 1322 c.c.) e con i principi del diritto dell'Unione europea.

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 35 (tutela del lavoro in tutte le sue forme), 36 (diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente), 41 (libertà di iniziativa economica privata);
• Codice civile, in particolare artt. 1322 (autonomia contrattuale), 1418 (nullità), 1419 (nullità parziale), 2222-2238 (lavoro autonomo), 2230-2238 (prestazione d'opera intellettuale), 2233 (compenso);
• L. 14 gennaio 2013 n. 4 — Disposizioni in materia di professioni non organizzate in ordini o collegi;
• L. 31 dicembre 2012 n. 247 — Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense (art. 13 c. 6 sui parametri ministeriali);
• D.L. 24 gennaio 2012 n. 1 conv. L. 24 marzo 2012 n. 27 ("decreto Cresci Italia"), art. 9 (abrogazione tariffe minime e parametri sostitutivi);
• Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Servizi, cd. "Bolkestein") — Servizi nel mercato interno;
• Direttiva (UE) 2018/958 — Test di proporzionalità prima dell'adozione di nuove regolamentazioni professionali;
• L. 21 aprile 2023 n. 49 — Disposizioni in materia di equo compenso delle prestazioni professionali (oggetto della guida);
• D.M. 13 agosto 2022 n. 147 — Parametri compensi avvocati (rilevante);
• D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 — Codice dei Contratti Pubblici (art. 8 sul richiamo all'equo compenso);
• L. 21 giugno 2022 n. 78 — Delega al Governo in materia di contratti pubblici;
• D.Lgs. 31 dicembre 2024 n. 209 — Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici;
• D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175 — Testo Unico delle Società a Partecipazione Pubblica (TUSP);
• D.L. 13 agosto 2011 n. 138 conv. L. 14 settembre 2011 n. 148, art. 3 — Liberalizzazione professionale;
• Codice di Procedura Civile, artt. 840-bis ss. (Titolo VIII-bis del Libro IV) — Azione di classe (Riforma L. 31/2019);
• Codici deontologici delle varie professioni (Codice deontologico forense, Codice deontologico CNI per ingegneri, ecc.).

L'iter e la storia della legge

• Origini: l'abolizione delle tariffe minime nel 2012 (D.L. 1/2012 conv. L. 27/2012) genera una crescente protesta degli ordini professionali per i bassi compensi pattuiti dai grandi committenti;
• Prima proposta: nella XVII legislatura una proposta di legge sull'equo compenso era stata approvata dalla Camera ma non aveva concluso l'iter al Senato;
• Nella XIX legislatura: la proposta di legge C. 338 e abb. riprende il testo precedente con alcune modifiche;
• Senato: A.S. 495, esame con modifica formale per coordinamento con la riforma Cartabia del processo civile;
• Approvazione definitiva della Camera nella seduta del 12 aprile 2023;
• Pubblicazione in GU n. 104 del 5/5/2023;
• Entrata in vigore: 20 maggio 2023 (15 giorni dalla pubblicazione).

La definizione di equo compenso (art. 1)

L'art. 1 c. 1 della L. 49/2023 definisce l'equo compenso come la "corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale, nonché conforme ai compensi previsti" rispettivamente da tre distinte fonti regolamentari:

I tre criteri della "equità" del compenso

1. Proporzionalità alla quantità e alla qualità del lavoro svolto;
2. Coerenza con il contenuto e le caratteristiche della prestazione professionale;
3. Conformità ai parametri stabiliti con i decreti ministeriali sopra indicati.

L'ambito di applicazione (art. 2)

Tipologia di rapporto

La legge si applica ai rapporti professionali di cui all'art. 2230 del codice civile (prestazione d'opera intellettuale), regolati da convenzioni aventi per oggetto lo svolgimento, "anche in forma associata o societaria", delle attività professionali di natura intellettuale (art. 2 c. 1).

Soggetti committenti destinatari

La normativa si applica alle prestazioni rese in favore di:

1. Imprese bancarie e assicurative, nonché delle loro società controllate;
2. Imprese che nell'anno precedente al conferimento dell'incarico abbiano:
   • occupato più di 50 dipendenti, oppure
   • presentato ricavi superiori a 10 milioni di euro;
3. Pubblica amministrazione;
4. Società a partecipazione pubblica disciplinate dal Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 19/8/2016 n. 175 - TUSP).

Esclusioni

• Società veicolo di cartolarizzazione (operazioni di securitization);
• Agenti della riscossione (Agenzia delle Entrate-Riscossione), che tuttavia devono comunque "garantire, all'atto del conferimento dell'incarico professionale, la pattuizione di compensi adeguati all'importanza dell'opera, tenendo conto, in ogni caso, dell'eventuale ripetitività della prestazione richiesta" (art. 2 c. 4);
• Convenzioni già in corso al 20/5/2023 (art. 8): la riforma non si applica retroattivamente.

La nullità delle clausole non eque (art. 3)

Disciplina della nullità

• L'art. 3 stabilisce che sono nulle le clausole che non prevedono un compenso equo e proporzionato all'opera prestata, "tenendo conto a tale fine anche dei costi sostenuti dal prestatore d'opera";
• Si tratta di una nullità di protezione (analoga a quella prevista dal codice del consumo): può essere fatta valere solo dal professionista e non dalla controparte impresa;
• La nullità è parziale: colpisce solo la clausola non equa, salvo che le parti non l'abbiano voluta come essenziale (art. 1419 c.c.);
• Il giudice, dichiarata la nullità, determina il compenso applicando i parametri ministeriali (cd. "rideterminazione giudiziale");
• La rideterminazione opera anche d'ufficio nel caso di compensi manifestamente sproporzionati.

Le disposizioni operative (art. 5)

• Presunzione di unilaterale predisposizione: gli accordi preparatori o definitivi conclusi tra professionisti e imprese di cui all'art. 2 si presumono unilateralmente predisposti dalle imprese stesse, salvo prova contraria (art. 5 c. 1);
• Prescrizione del diritto del professionista al pagamento dell'onorario: decorre dal momento in cui, per qualsiasi causa, cessa il rapporto con l'impresa committente (deroga al normale termine ordinario);
• Sanzioni deontologiche: gli ordini e i collegi professionali devono adottare disposizioni deontologiche volte a sanzionare la violazione, da parte del professionista, dell'obbligo di convenire o preventivare un compenso giusto, equo e proporzionato (art. 5 c. 5);
• Forma scritta del preventivo (richiamo all'art. 9 c. 4 D.L. 1/2012).

La contestazione e la tutela giurisdizionale (artt. 6-7)

Negoziazione e contestazione (art. 6)

• Il professionista può richiedere, entro un termine specifico, la contestazione del compenso non equo;
• L'azione è esperibile davanti al giudice competente (Tribunale, di norma);
• Le parti possono prevedere clausole compromissorie per arbitrato.

Risarcimento del danno (art. 7)

• Il giudice, oltre a rideterminare il compenso, può condannare l'impresa al pagamento del risarcimento del danno ulteriore subito dal professionista;
• Il danno può essere patrimoniale (es. mancato guadagno per altri incarichi rifiutati) o non patrimoniale (es. lesione della professionalità).

L'azione di classe dei professionisti (art. 11)

L'art. 11 della L. 49/2023 prevede una specifica azione di classe a tutela dei professionisti:

• L'azione di classe ex Titolo VIII-bis del Libro Quarto del Codice di Procedura Civile (artt. 840-bis ss. c.p.c., introdotti dalla L. 12 aprile 2019 n. 31) è proponibile, ferma la legittimazione del singolo professionista, anche dal Consiglio Nazionale dell'Ordine al quale sono iscritti i professionisti;
• Il Consiglio Nazionale Forense (CNF) per gli avvocati, il Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti, l'Ordine degli Architetti, ecc. possono agire collettivamente contro imprese che adottino sistematicamente clausole non eque;
• Coordinamento con la riforma dell'azione di classe (L. 31/2019).

L'Osservatorio nazionale sull'equo compenso (art. 10)

• Istituito presso il Ministero della Giustizia;
• Funzioni:
  1. Monitoraggio dell'applicazione della legge;
  2. Raccolta dati sui compensi delle prestazioni professionali;
  3. Segnalazione di criticità al Ministro;
  4. Proposte di modifica della disciplina;
• Composizione: rappresentanti dei ministeri competenti, degli ordini professionali, delle associazioni professionali;
• Pubblica annualmente una relazione sull'attuazione della legge.

Il coordinamento con il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023)

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici

• Il D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 "Codice dei Contratti Pubblici" ha sostituito il precedente D.Lgs. 50/2016;
• In attuazione della L. 21 giugno 2022 n. 78 (delega al Governo in materia di contratti pubblici);
• Entrata in vigore: 1° aprile 2023;
• Efficacia: 1° luglio 2023 (con disposizioni transitorie);
• Il periodo 1/4-1/7/2023 ha visto l'approvazione della L. 49/2023, che si è inserita in modo coordinato.

L'art. 8 del Codice e l'equo compenso

• L'art. 8 del D.Lgs. 36/2023 reca tra i principi del Codice il "principio dell'equo compenso";
• Fa salva l'applicazione della L. 49/2023 alle prestazioni professionali rese alla PA negli appalti pubblici;
• Coordinamento con i principi del Codice: efficienza, economicità, libertà di concorrenza, parità di trattamento.

Il correttivo D.Lgs. 209/2024

• D.Lgs. 31 dicembre 2024 n. 209 — Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici;
• Affinamenti su:
  1. Applicazione dell'equo compenso negli incarichi di progettazione, direzione lavori, coordinamento sicurezza, servizi di ingegneria e architettura;
  2. Determinazione del corrispettivo a base di gara nei contratti pubblici di servizi tecnici;
  3. Disciplina dei ribassi e dei criteri di aggiudicazione;
• Risposta alle criticità emerse nel primo periodo di applicazione della L. 49/2023 in ambito pubblico.

I rapporti con il diritto dell'Unione europea

• La Direttiva 2006/123/CE (Bolkestein) sui servizi nel mercato interno aveva imposto la liberalizzazione delle attività professionali e l'abrogazione delle tariffe minime;
• La Direttiva (UE) 2018/958 richiede un test di proporzionalità prima dell'adozione di nuove regolamentazioni professionali, per evitare ingiustificate restrizioni alla libera circolazione dei servizi;
• La L. 49/2023 è stata oggetto di osservazioni in sede europea per il possibile contrasto con tali principi;
• La giustificazione del legislatore italiano poggia sulla "ragione imperativa di interesse generale" della tutela del lavoro autonomo intellettuale come parte debole;
• Il Consiglio di Stato, in particolare con la sent. n. 11393/2023, ha affermato l'applicabilità dell'equo compenso anche agli incarichi affidati dalla PA, salvi i limiti del diritto UE.

I profili giurisprudenziali

• Consiglio di Stato, Sez. V, sent. n. 11393/2023: ammissibilità dell'applicazione dell'equo compenso agli incarichi pubblici;
• Cassazione: interpretazioni successive sull'ambito di applicazione, in particolare sulla nozione di "contraente forte";
• TAR e Consiglio di Stato: pronunce sull'applicabilità dell'equo compenso ai bandi di gara per servizi tecnici e di consulenza alla PA;
• Dibattito sulla "compatibilità europea" della L. 49/2023.

I profili operativi per la pubblica amministrazione

La L. 49/2023 incide direttamente sull'attività della PA quando affida incarichi professionali esterni:

• I bandi e gli avvisi di affidamento di incarichi professionali devono prevedere compensi conformi ai parametri ministeriali;
• I Comuni, gli Enti locali, le ASL, le Università, le Regioni e le altre amministrazioni devono adeguare i propri regolamenti interni;
• Coordinamento con il D.Lgs. 165/2001 (lavoro pubblico) per le consulenze;
• Coordinamento con il D.Lgs. 33/2013 (trasparenza) e l'obbligo di pubblicazione degli incarichi sul sito dell'amministrazione;
• Coordinamento con il D.P.R. 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici);
• Sanzionabilità della clausola predisposta dalla PA che preveda compensi inferiori al parametro;
• Possibili controlli della Corte dei Conti per danno erariale "in negativo" (sottopagamento).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la disciplina dell'equo compenso delle prestazioni professionali di cui alla L. 49/2023, con particolare riferimento all'applicazione nei confronti della pubblica amministrazione".

Risposta strutturata: (i) fonte: Legge 21 aprile 2023 n. 49 "Disposizioni in materia di equo compenso delle prestazioni professionali", pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 104 del 5 maggio 2023, in vigore dal 20 maggio 2023; composta da 13 articoli; (ii) iter: proposta di iniziativa parlamentare AC 338 e abb. (Camera) e AS 495 (Senato, con modifica formale per coordinamento con la riforma Cartabia del processo civile), approvazione definitiva della Camera il 12 aprile 2023; (iii) fondamento costituzionale: art. 36 Cost. (diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente); art. 35 Cost. (tutela del lavoro in tutte le sue forme); ratio: tutela del professionista come "parte debole" nei rapporti con "contraenti forti" che, per natura, dimensioni o fatturato, possono determinare uno squilibrio nei rapporti contrattuali; (iv) definizione di equo compenso (art. 1 c. 1): corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale, conforme ai parametri stabiliti con decreti ministeriali; (v) parametri ministeriali: per gli avvocati il D.M. Giustizia ai sensi dell'art. 13 c. 6 della L. 31/12/2012 n. 247 (legge professionale forense, attualmente D.M. 147/2022); per i professionisti iscritti agli ordini e collegi (ingegneri, architetti, commercialisti, notai, geometri, geologi, biologi, periti) i decreti ministeriali ai sensi dell'art. 9 del D.L. 24/1/2012 n. 1 conv. L. 24/3/2012 n. 27 ("decreto Cresci Italia"); per i professionisti non organizzati in ordini o collegi di cui all'art. 1 c. 2 della L. 14/1/2013 n. 4, un D.M. del Ministro delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT) da adottare entro 60 giorni dall'entrata in vigore; (vi) ambito di applicazione (art. 2): rapporti professionali di cui all'art. 2230 c.c. (prestazione d'opera intellettuale), anche in forma associata o societaria, nei confronti di "contraenti forti" - imprese bancarie e assicurative e loro società controllate; imprese che nell'anno precedente al conferimento dell'incarico abbiano occupato più di 50 dipendenti oppure presentato ricavi superiori a 10 milioni di euro; pubblica amministrazione e società a partecipazione pubblica disciplinate dal Testo Unico delle Società a Partecipazione Pubblica (D.Lgs. 19/8/2016 n. 175 - TUSP); (vii) esclusioni: società veicolo di cartolarizzazione; agenti della riscossione (per i quali è comunque previsto l'obbligo di pattuire compensi adeguati all'importanza dell'opera, tenuto conto dell'eventuale ripetitività); convenzioni già in corso al 20 maggio 2023 (art. 8); (viii) nullità delle clausole non eque (art. 3): sono nulle le clausole che non prevedono un compenso equo e proporzionato all'opera prestata, considerando anche i costi sostenuti dal prestatore; nullità di protezione azionabile solo dal professionista; nullità parziale; il giudice, dichiarata la nullità, rideterminata il compenso applicando i parametri ministeriali (rideterminazione giudiziale); (ix) disposizioni operative (art. 5): presunzione di unilaterale predisposizione delle clausole da parte delle imprese, salvo prova contraria; prescrizione del diritto del professionista al pagamento dell'onorario decorrente dalla cessazione del rapporto con l'impresa committente; obbligo per gli ordini e i collegi di adottare disposizioni deontologiche sanzionatorie; (x) contestazione e tutela (artt. 6-7): azione del professionista davanti al giudice competente; oltre alla rideterminazione del compenso, possibile risarcimento del danno; (xi) azione di classe (art. 11): è proponibile, ferma la legittimazione del singolo professionista, dal Consiglio Nazionale dell'Ordine di appartenenza, ai sensi del Titolo VIII-bis del Libro Quarto del codice di procedura civile (artt. 840-bis e seguenti c.p.c., introdotti dalla L. 12/4/2019 n. 31, cd. "riforma azione di classe"); (xii) Osservatorio nazionale sull'equo compenso (art. 10): istituito presso il Ministero della Giustizia; funzioni di monitoraggio, raccolta dati, segnalazione criticità, proposte di modifica; (xiii) coordinamento con il Codice dei Contratti Pubblici: D.Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 "Codice dei Contratti Pubblici" in attuazione della L. 21/6/2022 n. 78, in vigore dal 1° aprile 2023 con efficacia dal 1° luglio 2023; il periodo 1/4-1/7/2023 ha visto l'approvazione della L. 49/2023; l'art. 8 del Codice dei contratti pubblici contiene il "principio dell'equo compenso" e fa salva l'applicazione della L. 49/2023; il correttivo D.Lgs. 31/12/2024 n. 209 ha affinato la disciplina, in particolare per gli appalti di progettazione, direzione lavori, coordinamento sicurezza, servizi di ingegneria e architettura; (xiv) rapporti con il diritto dell'Unione Europea: la Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Servizi, cd. Bolkestein) aveva imposto la liberalizzazione delle attività professionali; la Direttiva (UE) 2018/958 richiede un test di proporzionalità prima dell'adozione di nuove regolamentazioni professionali; la giustificazione della L. 49/2023 poggia sulla "ragione imperativa di interesse generale" della tutela del lavoro autonomo intellettuale; (xv) giurisprudenza: in particolare Consiglio di Stato Sez. V sent. n. 11393/2023 sull'applicabilità dell'equo compenso agli incarichi conferiti dalla pubblica amministrazione, salvi i limiti del diritto UE; ulteriore giurisprudenza di Cassazione e TAR; (xvi) profili operativi per la PA: adeguamento dei bandi e degli avvisi di affidamento di incarichi professionali; obbligo di prevedere compensi conformi ai parametri ministeriali per Comuni, Enti locali, ASL, Università, Regioni; coordinamento con il D.Lgs. 165/2001 (lavoro pubblico) per le consulenze; coordinamento con il D.Lgs. 33/2013 (obbligo di pubblicazione degli incarichi) e con il D.P.R. 62/2013 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici); possibili controlli della Corte dei Conti per ipotesi di danno erariale.