Lo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali (L. 146/1990 + L. 83/2000)

Il diritto di sciopero, riconosciuto come libertà fondamentale del lavoratore subordinato (e poi esteso ad altre categorie), può tuttavia entrare in conflitto con altri diritti costituzionalmente protetti dei cittadini — il diritto alla salute, alla libertà di circolazione, all'istruzione, all'assistenza, alla previdenza, alla comunicazione, alla libertà personale — quando viene esercitato nell'ambito di servizi pubblici la cui interruzione comprometta tali diritti. Il legislatore del 1990 ha individuato il punto di equilibrio in un sistema che non vieta lo sciopero nei servizi pubblici essenziali ma lo regola, imponendo obblighi procedurali e la garanzia di prestazioni indispensabili agli utenti durante il periodo di astensione collettiva. La Commissione di garanzia è l'autorità di controllo che vigila sul rispetto delle regole. La L. 83/2000 ha rafforzato il sistema, estendendolo anche alle astensioni collettive di soggetti diversi dai lavoratori subordinati (avvocati, medici, notai, taxisti, ecc.).

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, art. 40 (diritto di sciopero); artt. 1, 4, 35-40 (lavoro e organizzazione sindacale); art. 32 (salute); art. 16 (libertà di circolazione); art. 34 (istruzione); art. 38 (assistenza e previdenza); art. 21 (libertà di manifestazione del pensiero); art. 13 (libertà personale);
• L. 12 giugno 1990 n. 146 — Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (oggetto della guida);
• L. 11 aprile 2000 n. 83 — Modifiche ed integrazioni della L. 146/1990;
• L. 15 maggio 1997 n. 127, art. 17 c. 12;
• D.P.R. 30 novembre 1998 n. 442 — Regolamento di contabilità della Commissione di garanzia, modificato dal D.P.R. 19 settembre 2013 n. 127;
• Corte Costituzionale, sentenza n. 4/1977 (limiti del diritto di sciopero); successive pronunce di legittimità;
• Codice penale, artt. 502-512 (in parte abrogati); art. 340 c.p. (interruzione di pubblico servizio);
• Statuto dei Lavoratori (L. 300/1970), artt. 14 ss. (libertà sindacale);
• D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, art. 53 (pubblico impiego);
• Accordi collettivi nazionali di categoria e codici di autoregolamentazione dei lavoratori autonomi.

L'art. 40 della Costituzione

L'art. 40 della Costituzione recita: "Il diritto di sciopero si esercita nell'ambito delle leggi che lo regolano". La disposizione presenta caratteristiche peculiari:

• Riconosce il diritto di sciopero come diritto soggettivo (non semplice libertà);
• Prevede una riserva di legge per la sua regolamentazione;
• Non è un diritto assoluto: trova limiti nel bilanciamento con altri diritti costituzionalmente protetti;
• La Corte Costituzionale ha sviluppato negli anni una giurisprudenza articolata: la sentenza n. 4/1977 ha dichiarato l'incostituzionalità di alcune norme del codice penale (artt. 502-503-504-505 c.p.) e ha definito i confini interpretativi.

I servizi pubblici essenziali (art. 1 L. 146/1990)

L'art. 1 della L. 146/1990 definisce i "servizi pubblici essenziali" come quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati:

• Vita, salute, libertà e sicurezza;
• Libertà di circolazione;
• Assistenza e previdenza sociale;
• Istruzione;
• Libertà di comunicazione.

L'elenco dei servizi rilevanti (art. 1 c. 2) include in particolare:

I diritti della persona da tutelare

L'art. 1 c. 1 della L. 146/1990 enumera i diritti costituzionalmente tutelati la cui salvaguardia rappresenta il limite dell'esercizio del diritto di sciopero:

1. Vita, salute, libertà e sicurezza (artt. 13, 32 Cost.);
2. Libertà di circolazione (art. 16 Cost.);
3. Assistenza e previdenza sociale (art. 38 Cost.);
4. Istruzione (artt. 33, 34 Cost.);
5. Libertà di comunicazione (art. 21 Cost.).

Le regole dello sciopero (art. 2 L. 146/1990)

L'art. 2 della L. 146/1990 detta le regole fondamentali per l'esercizio dello sciopero nei servizi pubblici essenziali:

Preavviso di 10 giorni

• I soggetti che proclamano lo sciopero hanno l'obbligo di comunicare per iscritto la proclamazione con un preavviso minimo di 10 giorni;
• La comunicazione deve indicare: durata, modalità di attuazione, motivazioni dell'astensione collettiva;
• Destinatari: le amministrazioni o imprese che erogano il servizio + l'apposito ufficio presso l'autorità competente alla precettazione (Prefetto/PCM) + tramite quest'ultimo la Commissione di garanzia;
• I termini di preavviso possono essere innalzati dai contratti collettivi o dai codici di autoregolamentazione.

Comunicazione all'utenza

• Le amministrazioni/imprese hanno l'obbligo di comunicare all'utenza almeno 5 giorni prima dello sciopero modi e tempi di erogazione dei servizi, nonché le misure per la riattivazione;
• Mezzi: comunicati stampa, siti istituzionali, affissioni.

Prestazioni indispensabili

• Durante lo sciopero deve essere comunque garantita l'erogazione delle prestazioni indispensabili per soddisfare i diritti della persona;
• L'individuazione delle prestazioni avviene attraverso:
  1. Contratti collettivi nazionali di categoria;
  2. Codici di autoregolamentazione (per i lavoratori autonomi);
  3. Provvisoria regolamentazione della Commissione di garanzia in caso di mancanza o inidoneità (art. 13 c. 1 lett. a);
• Devono essere quantitativamente contenute per non vanificare il diritto di sciopero;
• Una percentuale tipica: 30-50% del normale servizio in determinate fasce orarie.

Le procedure di conciliazione e di raffreddamento

L'art. 2 c. 2 della L. 146/1990 prevede l'obbligatorio esperimento delle procedure di conciliazione e di raffreddamento prima della proclamazione dello sciopero. La L. 83/2000 ha reso questa prassi una condizione di legittimità:

• Procedure di raffreddamento: tentativo di composizione preventivo del conflitto;
• Procedure di conciliazione: vere e proprie trattative con l'intervento di un soggetto terzo (Prefetto, Ministero del Lavoro, organismi paritetici);
• Mancato esperimento: la Commissione di garanzia invita le parti a riformulare la proclamazione e differisce lo sciopero (art. 13 lett. d L. 146/1990).

I periodi di franchigia

I codici di autoregolamentazione e gli accordi collettivi possono prevedere periodi di franchigia (di immunità) durante i quali è vietato proclamare scioperi, a tutela di particolari interessi:

• Giorni precedenti e successivi alle consultazioni elettorali e referendarie;
• Periodi natalizi, pasquali, vacanze estive (per il trasporto);
• Periodi di particolari eventi sociali, religiosi, sportivi;
• Esempi: per il trasporto pubblico, è esclusa la possibilità di sciopero il 1° gennaio, il 6 gennaio, durante le feste di Natale, Pasqua, ecc.

La revoca sleale dello sciopero

La L. 83/2000 ha disciplinato esplicitamente l'ipotesi della revoca dello sciopero precedentemente proclamato. La revoca "spontanea" dello sciopero — dopo che ne è stata data informazione all'utenza ma in assenza di un accordo tra le parti o di richiesta della Commissione di garanzia — costituisce forma sleale di azione sindacale e dà luogo a sanzioni.

La Commissione di garanzia (art. 12 L. 146/1990)

La Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (cd. "Commissione di garanzia sciopero" o CGSSE) è un'autorità amministrativa indipendente istituita per vigilare sul rispetto della disciplina. Caratteristiche:

• Composizione: 9 membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su designazione dei Presidenti di Camera e Senato, tra esperti di diritto del lavoro, costituzionale e di relazioni industriali;
• Durata in carica: 6 anni; il mandato è rinnovabile per una sola volta;
• Indipendenza: opera in piena autonomia rispetto al Governo, alle parti sindacali e alle amministrazioni;
• Sede: Roma;
• Può avvalersi della consulenza di esperti.

Le funzioni della Commissione di garanzia

La Commissione esercita molteplici funzioni (artt. 12-13 L. 146/1990):

1. Valutazione di idoneità degli accordi collettivi e dei codici di autoregolamentazione che individuano le prestazioni indispensabili;
2. Provvisoria regolamentazione: in mancanza o inidoneità di accordi/codici, dettata in via sostitutiva dalla Commissione;
3. Controllo sulle proclamazioni di sciopero (rispetto del preavviso, motivazioni, modalità);
4. Differimento dello sciopero in caso di violazione di regole;
5. Apertura di procedimenti sanzionatori;
6. Pareri obbligatori in tema di precettazione;
7. Relazione annuale al Parlamento;
8. Composizione dei conflitti;
9. Audizioni delle parti.

La precettazione (art. 8 L. 146/1990)

La precettazione è uno strumento eccezionale: il provvedimento amministrativo che può essere adottato dall'autorità di governo quando sussiste il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti.

• Autorità competente:
  1. Presidente del Consiglio dei Ministri (o Ministro delegato): per scioperi di rilievo nazionale o interregionale;
  2. Prefetto: per scioperi di rilievo locale o regionale;
• Procedura: previo invito alle parti, parere della Commissione di garanzia, motivata ordinanza;
• Contenuto: l'ordinanza può:
  1. Differire la data dello sciopero;
  2. Riduzione della durata;
  3. Aumento delle prestazioni indispensabili;
  4. Imporre obblighi specifici alle parti.
• Sanzioni per la violazione dell'ordinanza di precettazione: amministrative pecuniarie (artt. 8-9 L. 146/1990);
• Tutela giurisdizionale: ricorso al TAR.

Il regime sanzionatorio

Il sistema sanzionatorio (artt. 4-7 L. 146/1990) è articolato:

Sanzioni a carico dei sindacati e delle associazioni proclamanti

• Sospensione dei contributi sindacali: per il periodo di proclamazione illegittima dello sciopero (art. 4 c. 4 L. 146/1990);
• Esclusione dalle trattative contrattuali per un determinato periodo;
• Le sanzioni sono deliberate dalla Commissione di garanzia.

Sanzioni a carico dei singoli lavoratori

• Sanzioni disciplinari proporzionate alla gravità della violazione, secondo il contratto collettivo applicabile;
• Non comportano licenziamento salvo casi di particolare gravità;
• Procedimento disciplinare di cui all'art. 7 St. Lav. (L. 300/1970).

Sanzioni a carico dei dirigenti delle PA e legali rappresentanti delle imprese

• Sanzioni amministrative pecuniarie da € 2.500 a € 50.000 (artt. 4 c. 4-bis L. 146/1990);
• In caso di omessa adozione delle misure necessarie per garantire le prestazioni indispensabili;
• Responsabilità dirigenziale aggiuntiva.

Sanzioni per violazione dell'ordinanza di precettazione

• Per i singoli lavoratori: sanzione amministrativa pecuniaria;
• Per i sindacati o le associazioni: sospensione dei permessi e dei distacchi sindacali;
• Per i dirigenti/legali rappresentanti: sanzione pecuniaria aggravata.

L'estensione ai lavoratori autonomi (art. 2-bis L. 146/1990, introdotto da L. 83/2000)

La L. 83/2000 ha esteso l'ambito di applicazione della L. 146/1990 alle astensioni collettive di:

• Lavoratori autonomi;
• Professionisti;
• Piccoli imprenditori.

Esempi di categorie soggette al regime: avvocati, medici (non dipendenti), notai, taxisti, autotrasportatori, commercialisti, farmacisti, giornalisti, magistrati onorari. Per queste categorie:

• Si applicano analogamente le regole sul preavviso, sulle prestazioni indispensabili, sui codici di autoregolamentazione;
• L'astensione collettiva si articola attraverso le delibere degli organismi rappresentativi (Ordini, Associazioni);
• La Commissione di garanzia esercita le stesse funzioni di vigilanza e sanzionatorie.

I codici di autoregolamentazione

I codici di autoregolamentazione sono atti di natura privatistica con cui le associazioni rappresentative delle categorie professionali e dei lavoratori autonomi disciplinano il proprio diritto di sciopero/astensione. Caratteristiche:

• Adottati a livello nazionale dalle organizzazioni rappresentative;
• Devono prevedere obbligatoriamente:
  1. Preavviso non inferiore a quello di legge (10 giorni);
  2. Durata massima dell'astensione;
  3. Motivazioni dell'astensione;
  4. Prestazioni indispensabili da garantire;
• Sottoposti alla valutazione di idoneità della Commissione di garanzia;
• Una volta valutati idonei, assumono valenza precettiva;
• In caso di mancato adeguamento, la Commissione adotta la propria provvisoria regolamentazione.

I profili applicativi per la Polizia Municipale e le forze di polizia

Le forze di polizia, in quanto categoria di pubblici dipendenti, hanno specifiche limitazioni nell'esercizio del diritto di sciopero:

• Polizia di Stato: l'art. 84 della L. 121/1981 e l'art. 6 della L. 121/1981 vietano lo sciopero al personale della Polizia di Stato (la natura "civile" non comporta in questo caso il pieno diritto di sciopero);
• Forze armate e Arma dei Carabinieri: divieto di sciopero (status militare);
• Magistrati: assoggettati a un regime particolare (astensione collettiva regolata da codice di autoregolamentazione);
• Polizia Municipale: in quanto personale civile dipendente degli enti locali, gode del diritto di sciopero, soggetto però alle regole della L. 146/1990 (rientra tra i servizi essenziali);
• Vigili del Fuoco: diritto di sciopero limitato (servizio essenziale di emergenza), con specifico contingente di prestazioni indispensabili;
• Servizio sanitario: regole specifiche per garantire l'emergenza-urgenza e i ricoveri urgenti.

Per la Polizia Municipale:

• Preavviso 10 giorni con comunicazione al Sindaco;
• Garanzia delle prestazioni indispensabili (es. emergenza, controllo del territorio, pronto intervento);
• Coordinamento con il Comandante della PM e con il Sindaco;
• L'ordinanza sindacale può integrare le prestazioni minime in casi di emergenza locale.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, con riferimento alla L. 146/1990 e alla L. 83/2000".

Risposta strutturata: (i) fondamento: art. 40 Cost. (riserva di legge, bilanciamento con altri diritti); Corte Cost. 4/1977; (ii) fonti: L. 12/6/1990 n. 146 (prima organica disciplina); L. 11/4/2000 n. 83 (integrazione - estensione lavoratori autonomi art. 2-bis); (iii) servizi pubblici essenziali art. 1: sanità, trasporti, energia, scuola, giustizia, tributi, telecomunicazioni, banche; (iv) diritti tutelati: vita, salute, sicurezza, libertà personale, libertà di circolazione, assistenza, previdenza, istruzione, libertà di comunicazione; (v) regole sciopero art. 2: preavviso scritto 10 giorni; durata/modalità/motivazioni; destinatari (amministrazione, ufficio precettazione, Commissione); comunicazione utenza 5 giorni prima; (vi) prestazioni indispensabili: da contratti collettivi o codici autoregolamentazione; in mancanza, provvisoria regolamentazione Commissione; (vii) procedure raffreddamento/conciliazione obbligatorie (L. 83/2000); (viii) franchigia (elezioni, festività); (ix) revoca sleale; (x) Commissione di garanzia art. 12: 9 membri nominati con DPR; durata 6 anni; indipendenza; funzioni (idoneità, regolamentazione, sanzioni, parere precettazione); (xi) precettazione art. 8: PCM/Ministro (sciopero nazionale), Prefetto (locale); pregiudizio grave e imminente; previo parere Commissione; ricorso TAR; (xii) sanzioni: sospensione contributi sindacali (art. 4 c. 4); disciplinari sui lavoratori; amministrative € 2.500-50.000 sui dirigenti; (xiii) art. 2-bis: lavoratori autonomi, professionisti, piccoli imprenditori (avvocati, medici, notai, taxisti); (xiv) forze di polizia: divieto Polizia di Stato (L. 121/1981 art. 84), Carabinieri, Forze Armate (status militare); diritto con limiti per Polizia Municipale e Vigili del Fuoco.