La Riforma Nordio (L. 114/2024) — Abuso d'Ufficio e Traffico Influenze

La Legge 9 agosto 2024 n. 114, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 187 del 10 agosto 2024 ed entrata in vigore il 25 agosto 2024, reca "Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale, all'ordinamento giudiziario e al codice dell'ordinamento militare". Conosciuta come Riforma Nordio dal nome del Ministro della Giustizia che ne è stato il proponente, si articola in nove articoli e ha inciso in modo radicale su istituti centrali del diritto penale sostanziale e processuale, con l'obiettivo dichiarato di rafforzare le garanzie difensive e ridurre il perimetro applicativo di figure di reato ritenute eccessivamente indeterminate. La presente guida sintetizza l'impatto della riforma, le criticità interpretative, l'avallo della Corte Costituzionale con la sentenza n. 95 del 2025 e l'intervento correttivo del D.L. 4 luglio 2024 n. 92 in tema di peculato per distrazione.

Il quadro normativo

• Costituzione, artt. 27 (responsabilità penale personale), 97 (buon andamento e imparzialità), 117 c. 1 (vincoli internazionali);
• Convenzione di Mérida contro la corruzione (UNCAC), New York 31 ottobre 2003, ratificata con L. 116/2009;
• Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d'Europa, Strasburgo 1999, ratificata con L. 110/2012;
• Codice penale, Libro II, Titolo II — Delitti contro la pubblica amministrazione;
• L. 6 novembre 2012 n. 190 (Severino) — Disposizioni anticorruzione;
• L. 9 gennaio 2019 n. 3 (Spazzacorrotti) — Inasprimento dei reati contro la PA;
• L. 9 agosto 2024 n. 114 (Riforma Nordio) — Riforma in commento;
• D.L. 4 luglio 2024 n. 92, conv. con modd. nella L. 8 agosto 2024 n. 112 — Introduzione del peculato per distrazione (art. 314-bis c.p.).

La struttura della L. 114/2024

L'abrogazione dell'art. 323 c.p. (abuso d'ufficio)

L'art. 1 della L. 114/2024 ha abrogato in via integrale l'art. 323 del codice penale, eliminando dall'ordinamento la figura tipica dell'abuso d'ufficio. La norma — già più volte modificata (da ultimo con il D.L. 76/2020, cd. Decreto Semplificazioni, e con la L. 190/2012) — puniva il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge, intenzionalmente procurava a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o arrecava ad altri un danno ingiusto.

Le ragioni dichiarate dell'abrogazione, esplicitate nella relazione illustrativa, riguardavano: (i) l'indeterminatezza della fattispecie e i conseguenti dubbi di legittimità costituzionale ex art. 25 c. 2 Cost.; (ii) la cd. "paura della firma" che paralizzerebbe l'azione amministrativa; (iii) l'altissimo numero di procedimenti penali per abuso d'ufficio sfociati in archiviazioni, proscioglimenti o assoluzioni; (iv) la sostanziale riconducibilità delle condotte significative a fattispecie più specifiche (corruzione, concussione, peculato, falso, rifiuto/omissione di atti d'ufficio).

Gli effetti intertemporali dell'abrogazione (art. 2 c. 2 c.p.)

L'abrogazione dell'art. 323 c.p. costituisce abolitio criminis ai sensi dell'art. 2 c. 2 c.p.: dal 25 agosto 2024, nessuno può essere punito per un fatto che, secondo la legge posteriore, non costituisce più reato; se vi è stata condanna, ne cessano l'esecuzione e gli effetti penali. La giurisprudenza di legittimità ha precisato che il giudice dell'esecuzione, su istanza dell'interessato o del PM, dichiara la revoca della sentenza di condanna per fatti di abuso d'ufficio commessi prima dell'entrata in vigore della riforma, applicando l'art. 673 c.p.p.

La sentenza della Corte Costituzionale n. 95/2025

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate da numerosi tribunali (in particolare il Tribunale di Firenze e il Tribunale di Salerno) avverso l'abrogazione dell'art. 323 c.p. sono state decise dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 95 del 3 luglio 2025 (udienza 7 maggio 2025, relatore Viganò), pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale 1ª Serie Speciale n. 28 del 9 luglio 2025. La Corte ha dichiarato non fondate le questioni sollevate, affermando i seguenti principi:

• Il legislatore gode di discrezionalità ampia nelle scelte di politica criminale, anche depenalizzatrici, salvo il limite della manifesta irragionevolezza;
• Non esiste un obbligo costituzionale di incriminare l'abuso d'ufficio: la tutela del buon andamento e dell'imparzialità della PA (art. 97 Cost.) può essere assicurata anche attraverso altri strumenti (penali, civili, amministrativi, disciplinari);
• La Convenzione di Mérida (UNCAC, art. 19) non impone agli Stati firmatari l'introduzione o il mantenimento di una specifica fattispecie di abuso d'ufficio: si limita a "valutare la possibilità" di prevedere come reato la condotta;
• La Convenzione del Consiglio d'Europa sulla corruzione del 1999 non contiene obblighi specifici sul punto;
• Le condotte più gravi precedentemente sussumibili nell'abuso d'ufficio restano sanzionabili tramite altre fattispecie (peculato, corruzione, concussione, induzione indebita, falso ideologico, rifiuto/omissione di atti d'ufficio).

La pronuncia ha consolidato la legittimità della scelta legislativa e ha respinto definitivamente le tesi che invocavano un obbligo costituzionale o convenzionale di tutela penale del corretto esercizio delle funzioni amministrative tramite la specifica fattispecie abrogata.

Il peculato per distrazione (art. 314-bis c.p., D.L. 92/2024)

Contestualmente all'approvazione della Riforma Nordio, il legislatore ha introdotto con il D.L. 4 luglio 2024 n. 92 (convertito con modificazioni nella L. 8 agosto 2024 n. 112) una nuova fattispecie di peculato per distrazione, collocata nell'art. 314-bis c.p. La norma punisce il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, li destina a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge, dai quali non residui margine di discrezionalità, e con ciò cagiona ad altri un danno patrimoniale.

La pena prevista è la reclusione da sei mesi a tre anni. La fattispecie copre, almeno in parte, condotte distrattive che prima erano sussunte dalla giurisprudenza nell'abuso d'ufficio o nel peculato (art. 314 c.p.) e ne rappresenta un parziale "argine" alla portata abolitiva della riforma. Si tratta peraltro di reato meno grave del peculato ordinario, che resta punito con la reclusione da quattro a dieci anni e sei mesi.

Il nuovo art. 346-bis c.p. — traffico di influenze illecite

L'art. 1 c. 1 lett. b) della L. 114/2024 ha integralmente riscritto l'art. 346-bis c.p., che prima della riforma puniva chi, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli artt. 318, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321, 322 e 322-bis c.p., utilizzando "relazioni esistenti o asserite" con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio, facevasi dare o promettere denaro o altra utilità.

La nuova formulazione richiede ora che l'agente utilizzi intenzionalmente relazioni esistenti (non più "asserite", venendo così espunto il riferimento alla millanteria), con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio, e si faccia dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità economica, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico funzionario, ovvero per remunerarlo in relazione all'esercizio delle sue funzioni. La condotta deve essere finalizzata a far commettere al pubblico ufficiale un reato dal quale derivi un vantaggio indebito.

I tratti distintivi della nuova fattispecie sono dunque:

• Necessità di relazioni effettivamente esistenti (esclusa la millanteria);
• Intenzionalità dell'utilizzo della relazione (dolo specifico rafforzato);
• L'utilità promessa o data deve essere economica (non più "altra utilità" in senso ampio);
• Necessità di un fine criminoso specifico: la mediazione deve essere diretta a far commettere un reato al pubblico funzionario.

Le pene restano quelle previgenti: reclusione da un anno e sei mesi a quattro anni e sei mesi. L'effetto pratico è una significativa contrazione dell'area del penalmente rilevante, conseguente all'eliminazione della "millanteria" e all'introduzione di requisiti di tipicità più stringenti.

L'interrogatorio preventivo (art. 6 L. 114/2024)

L'art. 6 della Riforma Nordio ha modificato gli artt. 291, 292 e 293 c.p.p. introducendo nel procedimento applicativo delle misure cautelari personali (diverse dalla custodia in carcere) un interrogatorio preventivo dell'indagato. Il pubblico ministero, prima di richiedere al GIP l'applicazione di una misura cautelare, deve notificare all'indagato l'avviso che dovrà presentarsi davanti al giudice per essere interrogato, con indicazione del fatto, delle norme di legge violate e degli elementi di prova a carico.

La nuova disciplina si applica:

• Alle misure interdittive (art. 287 c.p.p.) e alle misure coercitive non custodiali (artt. 281-285 c.p.p.);
• Non si applica in presenza di pericolo concreto e attuale per l'acquisizione e la genuinità della prova, di pericolo di fuga, o quando l'indagato sia gravemente indiziato per determinati reati gravissimi (associazione di stampo mafioso, terrorismo, reati contro la pubblica amministrazione);
• L'interrogatorio si svolge davanti al giudice, con la presenza del difensore;
• Alla decisione partecipano gli esiti dell'interrogatorio.

Si tratta di un cambiamento sistematico rilevante: prima della riforma, in caso di misure cautelari non custodiali, l'interrogatorio dell'indagato avveniva ex post, a misura già applicata (interrogatorio di garanzia, art. 294 c.p.p.). Ora, in molti casi, deve essere assicurato il contraddittorio anticipato in udienza.

Il GIP collegiale per la custodia cautelare (art. 8 L. 114/2024)

L'art. 8 della L. 114/2024 ha modificato l'ordinamento giudiziario (R.D. 30 gennaio 1941 n. 12) prevedendo che la misura della custodia cautelare in carcere, nei procedimenti per i delitti puniti con la pena della reclusione non inferiore nel massimo a dieci anni, sia disposta dal GIP in composizione collegiale (tre magistrati). Si tratta di una innovazione strutturale che mira a rafforzare le garanzie attraverso la pluralità del giudizio nella fase più incisiva sulla libertà personale.

L'entrata in vigore di tale disposizione è stata tuttavia differita: per esigenze organizzative degli uffici giudiziari, la vacatio legis è stata fissata al 25 agosto 2026 (due anni dall'entrata in vigore della legge). Successivi interventi normativi hanno ulteriormente precisato la disciplina di tale passaggio.

Le intercettazioni — modifiche agli artt. 114 e 116 c.p.p.

L'art. 3 della L. 114/2024 ha riformato la disciplina della pubblicabilità delle intercettazioni. Il nuovo art. 114 c.p.p., al comma 2-bis, stabilisce che è vietata la pubblicazione, anche parziale, del contenuto delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni non riprodotte dal giudice nella motivazione di un provvedimento o non utilizzate nel corso del dibattimento.

L'intervento mira a impedire la divulgazione mediatica di intercettazioni penalmente irrilevanti o estranee al perimetro probatorio del processo, tutelando la riservatezza dei soggetti coinvolti e dei terzi estranei. Il giornalista che pubblica intercettazioni in violazione di tale divieto può rispondere del reato di arbitraria pubblicazione di atti di un procedimento penale ex art. 684 c.p. (arresto fino a trenta giorni o ammenda).

Le comunicazioni tra indagato e difensore (art. 103 c.p.p.)

L'art. 2 della Riforma Nordio ha rafforzato la tutela del rapporto fiduciario tra indagato e difensore introducendo nell'art. 103 c.p.p. i nuovi commi 6-bis e 6-ter, che vietano l'acquisizione, in qualsiasi forma, di comunicazioni tra l'indagato e il suo difensore, ivi comprese quelle telematiche, salvo che esse costituiscano corpo del reato ovvero quando vi siano fondati motivi per ritenere che il difensore sia esso stesso indagato o sussistano elementi specifici per ritenere che la comunicazione sia diretta alla preparazione o all'attuazione di un reato.

La norma riafferma e rafforza il segreto professionale dell'avvocato, presidio essenziale del diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del giusto processo (art. 111 Cost.).

Le criticità applicative

L'abrogazione dell'art. 323 c.p. e la riscrittura dell'art. 346-bis c.p. hanno suscitato un dibattito dottrinale acceso. Le principali questioni applicative riguardano:

• L'eventuale riconducibilità di condotte già qualificate come abuso d'ufficio a fattispecie residue (art. 314 c.p., 314-bis c.p., 319-quater c.p., 479 c.p., 328 c.p.): la giurisprudenza di legittimità è chiamata a definirne i confini;
• Il rapporto tra il nuovo art. 314-bis c.p. (peculato per distrazione) e le condotte già rientranti nell'abrogato art. 323 c.p.;
• La compatibilità della riforma con gli obblighi internazionali di tutela (Convenzione di Mérida, Convenzione di Strasburgo, raccomandazioni GRECO): questione affrontata dalla Corte Cost. 95/2025;
• L'efficacia organizzativa dell'introduzione del GIP collegiale per la custodia cautelare (impatto sui carichi di lavoro degli uffici giudiziari);
• Il coordinamento tra le modifiche al rito cautelare e i procedimenti pendenti.

Aggiornamento 2026: la Direttiva UE anticorruzione e l'obbligo di reintroduzione parziale dell'abuso d'ufficio

Un importante sviluppo successivo all'abrogazione dell'art. 323 c.p. è rappresentato dalla Direttiva (UE) 2026/... sulla lotta alla corruzione (cd. "Direttiva anticorruzione UE"), adottata dal Parlamento europeo il 26 marzo 2026 con 581 voti favorevoli, 21 contrari e 42 astenuti e formalmente adottata dal Consiglio dell'Unione europea ad aprile 2026. Il testo è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell'UE l'11 maggio 2026 ed è entrato in vigore il 31 maggio 2026 (20 giorni dopo la pubblicazione). Gli Stati membri hanno 24 mesi per recepirla (fino a 36 mesi per le disposizioni su valutazioni dei rischi e strategie nazionali).

L'art. 7 della Direttiva impone agli Stati membri di prevedere come reato "almeno determinate violazioni gravi della legge derivanti dall'esecuzione o dall'omissione di un atto da parte di un funzionario pubblico nell'esercizio delle sue funzioni": si tratta, in sostanza, di una versione ristretta dell'ex art. 323 c.p. italiano. Secondo la relatrice del provvedimento al Parlamento europeo, "l'Italia dovrà obbligatoriamente reintrodurre come reato almeno due fattispecie, tra le più gravi, nell'ambito dell'abuso di ufficio". Il Presidente della Corte Costituzionale Amoroso ha dichiarato che se la Direttiva modifica il quadro normativo, "è possibile che la Corte sarà chiamata nuovamente a fare il controllo che l'articolo 117, primo comma, della Costituzione prevede" (vincoli derivanti dall'ordinamento UE).

Conseguenza giuridica per l'ordinamento italiano: entro il termine di recepimento (primavera 2028), il legislatore italiano dovrà adottare una normativa che, almeno parzialmente, reintroduca la rilevanza penale di alcune condotte del funzionario pubblico già coperte dall'abrogato art. 323 c.p. Il mancato adeguamento esporrebbe l'Italia a una procedura di infrazione UE. Questa evoluzione normativa è di grande attualità per i concorsi pubblici 2026-2027.

Il raffronto tra abuso d'ufficio e peculato per distrazione

L'impatto sui procedimenti pendenti

L'effetto immediato dell'abolitio criminis ex art. 2 c. 2 c.p. è stato la chiusura di tutti i procedimenti pendenti per il solo reato di abuso d'ufficio: archiviazione per il fatto non sussiste più come reato (per i procedimenti in fase di indagini preliminari); sentenza di non doversi procedere ex art. 425 c.p.p. o ex art. 129 c.p.p.; revoca delle sentenze di condanna passate in giudicato ai sensi dell'art. 673 c.p.p. (con cessazione degli effetti penali e dell'esecuzione della pena).

Per i procedimenti che vedevano contestato l'abuso d'ufficio in concorso con altri reati, è proseguita l'azione penale limitatamente alle ulteriori imputazioni; lo svolgimento processuale può richiedere una riqualificazione dei fatti laddove residuino margini per sussumere la condotta in altra fattispecie (ad esempio peculato per distrazione, falso, induzione indebita).

L'orientamento della Corte di Cassazione

La Cassazione, nei primi mesi successivi all'entrata in vigore della L. 114/2024, ha consolidato alcuni principi di diritto:

• L'abrogazione dell'art. 323 c.p. è abolitio criminis integrale: non residua alcuna fattispecie penale per le condotte tipiche del previgente reato;
• La revoca ex art. 673 c.p.p. delle condanne definitive deve essere disposta dal giudice dell'esecuzione anche d'ufficio, con conseguente cessazione dell'esecuzione della pena;
• La riqualificazione del fatto nell'art. 314-bis c.p. richiede la sussistenza di tutti gli elementi tipici della nuova fattispecie (possesso/disponibilità di denaro o cosa mobile per ragione dell'ufficio, destinazione a uso diverso, danno patrimoniale ad altri);
• L'eventuale concorso tra art. 314 c.p. (peculato) e art. 314-bis c.p. è regolato dal principio di specialità ex art. 15 c.p.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri i contenuti della cd. Riforma Nordio (L. 114/2024), con particolare riferimento all'abrogazione dell'art. 323 c.p. e ai principi affermati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 95/2025".

Risposta strutturata: (i) fonte: L. 9 agosto 2024 n. 114, in vigore dal 25/8/2024, 9 articoli; (ii) contesto: rafforzamento delle garanzie difensive e contrasto alla cd. "paura della firma"; (iii) abrogazione art. 323 c.p. (abuso d'ufficio) con abolitio criminis ex art. 2 c. 2 c.p.; (iv) riscrittura art. 346-bis c.p. (traffico di influenze): eliminazione della millanteria, intenzionalità, utilità economica, fine criminoso specifico; (v) introduzione art. 314-bis c.p. (peculato per distrazione, D.L. 92/2024 conv. L. 112/2024); (vi) interrogatorio preventivo per misure cautelari non custodiali (art. 6); (vii) GIP collegiale per custodia in carcere (art. 8, vigore differito al 25/8/2026); (viii) modifiche alla disciplina intercettazioni (artt. 114 e 116 c.p.p.); (ix) tutela rafforzata comunicazioni indagato-difensore (art. 103 c. 6-bis e 6-ter c.p.p.); (x) Corte Cost. 95/2025 del 3/7/2025 (rel. Viganò): non fondatezza delle QLC, discrezionalità del legislatore, assenza di obbligo costituzionale e convenzionale (Mérida art. 19) di incriminare l'abuso d'ufficio.