NCC e Taxi (L. 21/1992) — Artt. 85-86 CdS, RENT e Foglio di Servizio Elettronico

Il sistema italiano degli autoservizi pubblici non di linea si articola in due distinti servizi disciplinati unitariamente dalla Legge 15 gennaio 1992 n. 21, "legge quadro" della materia: il servizio taxi (servizio "di piazza") e il servizio di noleggio con conducente (NCC). Entrambi sono servizi pubblici non di linea — ossia non seguono itinerari, orari o fermate prestabiliti — ma differiscono profondamente sotto il profilo dell'organizzazione, della modalità di erogazione, della tariffazione, dei poteri di controllo. La materia interessa direttamente la Polizia Municipale, che esercita la vigilanza primaria sul rispetto della disciplina.

Il quadro normativo

• Costituzione, artt. 41 (libertà di iniziativa economica), 117 e 118 (competenze legislative);
• L. 15 gennaio 1992 n. 21 — Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea;
• D.Lgs. 30 aprile 1992 n. 285 — Codice della Strada, artt. 85 e 86;
• D.L. 14 dicembre 2018 n. 135 conv. L. 11 febbraio 2019 n. 12 — Riforma del settore;
• Decreto MIT 2 luglio 2024 n. 203 — Istituzione del RENT;
• Decreto Interministeriale 16 ottobre 2024 n. 226 (MIT-Interno) — Disciplina del foglio di servizio elettronico (FDSE);
• L. 16 dicembre 2024 n. 193 — Legge Annuale per il mercato e la concorrenza 2023: inasprimento sanzioni artt. 85-86 CdS;
• Circolare Ministero dell'Interno del 5 maggio 2025, prot. 300/STRAD/1/0000013498.U/2025: indicazioni operative sull'art. 25 L. 193/2024; FDSE obbligatorio dal 1° maggio 2025; NB: con sentenza n. 15273 del 4 agosto 2025 il TAR Lazio – Sez. III ha annullato in toto il D.M. 226/2024, ritenendo che il Ministero avesse ecceduto la delega legislativa introducendo un sistema regolatorio sostanziale e invasivo (violazione GDPR – Reg. UE 2016/679 per conservazione triennale dei dati degli utenti in database accentrato). L'obbligo di FDSE secondo le modalità del D.M. 226/2024 è pertanto cessato; l'Amministrazione dovrà adottare un nuovo decreto nel rispetto dei principi indicati in motivazione.

Le definizioni della L. 21/1992

L'art. 1 della L. 21/1992 definisce gli "autoservizi pubblici non di linea" come quei servizi che provvedono al trasporto collettivo o individuale di persone, con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea, e che vengono effettuati a richiesta del trasportato in modo non continuativo o periodico, su itinerari e orari stabiliti di volta in volta. Costituiscono autoservizi pubblici non di linea:

• Il servizio taxi con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale (art. 1 c. 2 lett. a);
• Il servizio di noleggio con conducente con autovettura, motocarrozzetta, natante e veicoli a trazione animale (art. 1 c. 2 lett. b).

Il servizio taxi (art. 5 L. 21/1992 — art. 86 CdS)

L'art. 5 L. 21/1992 definisce il servizio taxi come servizio rivolto a un'utenza indifferenziata. Lo stazionamento avviene in luogo pubblico, le tariffe sono determinate amministrativamente dal Comune, il prelevamento o l'arrivo a destinazione avvengono nel territorio del Comune che ha rilasciato la licenza. Il vettore taxi è obbligato a effettuare il servizio nei confronti di qualunque richiedente che si presenti.

L'art. 86 del Codice della Strada disciplina gli aspetti operativi e sanzionatori del servizio taxi (rubricato "Servizio di piazza con autovetture, motocicli e velocipedi con conducente o taxi"). Il comma 2 punisce l'esercizio abusivo dell'attività di taxi con la sanzione amministrativa pecuniaria da € 1.812 a € 7.249, accompagnata dalla confisca del veicolo e dalla sospensione della patente di guida da 4 a 12 mesi. La recidiva nel triennio comporta la revoca della patente.

Il comma 3 dell'art. 86 CdS sanziona, con la pena pecuniaria minore (importi aggiornati nella fascia indicativa di € 86-339), la violazione delle condizioni della licenza da parte di chi sia regolarmente munito di titolo abilitativo (ad esempio mancata accensione della scritta luminosa "taxi", mancato rilascio della ricevuta, sosta in aree non autorizzate).

Il servizio NCC (art. 3 L. 21/1992 — art. 85 CdS)

L'art. 3 L. 21/1992, come modificato dal D.L. 135/2018 conv. L. 12/2019, definisce il servizio di noleggio con conducente come quello rivolto all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo o a viaggio, anche tramite strumenti tecnologici (cd. piattaforme digitali). Lo stazionamento dei mezzi avviene esclusivamente all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco; la sede operativa del vettore e almeno una rimessa devono essere situate nel territorio del Comune che ha rilasciato l'autorizzazione.

L'art. 85 del Codice della Strada disciplina l'utilizzazione dei veicoli a noleggio con conducente. I veicoli NCC devono:

• Essere chiaramente individuati come tali nella carta di circolazione;
• Essere muniti di un contrassegno "Noleggio" sul parabrezza anteriore e sul lunotto posteriore;
• Possedere una targa posteriore inamovibile recante la dicitura "NCC";
• Recare lo stemma del Comune che ha rilasciato l'autorizzazione;
• Recare un numero progressivo.

Le differenze tra taxi e NCC

La riforma del 2018-2019 (D.L. 135/2018 conv. L. 12/2019)

Il D.L. 14 dicembre 2018 n. 135, convertito con modificazioni nella Legge 11 febbraio 2019 n. 12, ha introdotto all'art. 10-bis modifiche significative alla legge quadro 21/1992, motivate dall'esigenza di contrastare l'abusivismo, di assicurare la concorrenza leale tra operatori e di adeguare il quadro nazionale alle tecnologie digitali. Le principali innovazioni:

• Istituzione del RENT (Registro Elettronico Nazionale del Trasporto) presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (CED);
• Obbligo per gli NCC di compilare un foglio di servizio per ciascun servizio reso, dapprima cartaceo, poi in formato elettronico;
• Blocco del rilascio di nuove autorizzazioni NCC fino alla piena operatività del Registro;
• Disciplina delle piattaforme tecnologiche di intermediazione tra domanda e offerta (DPCM su proposta MIT e MISE);
• Possibilità per i Comuni di chiedere comunicazione preventiva per servizi effettuati nel territorio comunale o in ZTL.

Il foglio di servizio elettronico (FDSE) — D.M. 226/2024

Il Decreto Interministeriale 16 ottobre 2024 n. 226 (MIT-Interno) ha attuato l'art. 11 c. 4 della L. 21/1992 disciplinando le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico per il servizio NCC effettuato con autovettura o motocarrozzetta. Il decreto consta di 10 articoli e 5 allegati. Il sistema era operativo dal 2 gennaio 2025 in seguito alla circolare attuativa del MIT del 3 dicembre 2024, dal 2 gennaio 2025, con piena operatività integrata con il RENT a partire dal maggio 2025 (circolare Ministero Interno del 5 maggio 2025).

Il FDSE deve riportare per ogni servizio (art. 11 L. 21/1992):

• Targa del veicolo;
• Nome del conducente;
• Data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
• Orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
• Dati del fruitore del servizio.

Il decreto distingue tre modelli (A, B, C) a seconda che il servizio parta dalla rimessa, da luogo diverso (cd. "rientro a vuoto") o secondo specifiche modalità. L'accesso avviene tramite il portale dell'Automobilista, il Portale del Trasporto o app mobile, con autenticazione tramite SPID, CIE o credenziali istituzionali. Sono esclusi dall'obbligo i servizi NCC svolti esclusivamente all'interno del Comune che ha rilasciato il titolo abilitativo, i servizi con natanti, e i veicoli a trazione animale.

Il RENT (Registro Elettronico Nazionale del Trasporto)

Il RENT è il registro pubblico nazionale, istituito presso il CED del MIT, in cui sono iscritte tutte le imprese titolari di licenza per il servizio taxi e di autorizzazione per il servizio NCC, con autovettura, motocarrozzetta o natante. Il registro è alimentato dagli Uffici della Motorizzazione civile sulla base dei dati comunicati dai Comuni che rilasciano i titoli. Hanno facoltà di accesso, ai fini della consultazione dei dati, gli agenti accertatori di cui all'art. 12 del Codice della Strada (compresi gli agenti e ufficiali della Polizia Municipale).

La piena operatività del RENT consente:

• La verifica in tempo reale della titolarità del titolo abilitativo per ogni veicolo NCC o taxi;
• L'individuazione dell'abusivismo nel settore;
• La cessazione del blocco delle nuove autorizzazioni NCC (subordinato alla piena operatività del Registro);
• L'integrazione con il FDSE per il controllo telematico dei dati di ogni servizio.

Le sanzioni per l'esercizio abusivo

Il regime sanzionatorio è stato innovato dalla Legge 16 dicembre 2024 n. 193 (Legge Annuale per il mercato e la concorrenza 2023), che ha inteso allineare le sanzioni amministrative per esercizio abusivo di taxi e NCC, aumentandone l'entità per contrastare il diffuso fenomeno dell'abusivismo nel settore. Le modifiche agli artt. 85 e 86 CdS entrano in vigore decorsi sei mesi dalla pubblicazione del decreto MIT sulle specifiche del foglio di servizio elettronico.

I requisiti per la professione

Per l'esercizio dell'attività di taxi o NCC sono richiesti requisiti personali e professionali rigorosi (artt. 6 e 7 L. 21/1992):

• Iscrizione nel ruolo dei conducenti istituito presso le Camere di Commercio (art. 6 L. 21/1992);
• Possesso del CAP (Certificato di Abilitazione Professionale) di tipo KB per servizio di piazza/noleggio (rilasciato dalla Motorizzazione civile, art. 116 CdS);
• Patente di guida di categoria adeguata al veicolo;
• Requisiti morali (assenza di determinate condanne penali);
• Requisiti di idoneità psico-fisica;
• Cittadinanza italiana, UE o regolare titolo di soggiorno con permesso a lavoro.

Il ruolo della Polizia Municipale

La Polizia Municipale, ai sensi dell'art. 12 del Codice della Strada e dell'art. 5 della L. 65/1986 (legge quadro sulla polizia municipale), esercita il controllo principale sul rispetto della disciplina relativa ai servizi pubblici non di linea, in particolare:

• Verifica del possesso e della validità del titolo abilitativo (licenza taxi o autorizzazione NCC);
• Controllo della regolarità dei contrassegni, della targa NCC, dello stemma comunale, del tassametro per i taxi;
• Accertamento della corretta tenuta del foglio di servizio elettronico per gli NCC;
• Verifica del rispetto delle regole di stazionamento e di prelevamento;
• Contrasto all'esercizio abusivo (artt. 85 e 86 CdS);
• Coordinamento con i Comuni di rilascio dei titoli per le contestazioni transcomunali;
• Consultazione del RENT per accertare la validità del titolo.

La giurisprudenza rilevante

Tra le pronunce più significative in materia si segnalano:

• Cass. civ. sez. II, sent. n. 12679/2017: in tema di NCC, l'esistenza di un contratto di appalto in virtù del quale l'autovettura sia a disposizione dei clienti del committente in giorni e orari predeterminati esclude l'assimilazione della prestazione a quella svolta dai taxi (la prestazione è rivolta a fruitori identificabili e non a un'utenza indifferenziata) e di conseguenza esclude la sanzione per esercizio abusivo;
• Cass. civ. sez. II, sent. n. 22296/2010: per valutare la violazione dell'art. 86 c. 3 CdS quando il prelevamento dell'utente sia avvenuto fuori dal Comune di rilascio della licenza, occorre interpretare l'art. 11 c. 2 L. 21/1992 verificando se l'inizio del servizio è stato effettuato con partenza dal territorio comunale di rilascio;
• Cass. civ. sez. II, sent. n. 23341/2009: non costituisce illecito l'applicazione, sulla vettura NCC, di una tabella luminosa indicante la dicitura "NCC" e l'uso di un contachilometri digitale, salvo che la normativa secondaria del trasporto locale ne vieti espressamente l'uso;
• Corte Cost. sent. n. 56/2020: ha dichiarato non fondate (in parte) le questioni di legittimità sollevate contro il D.L. 135/2018 in materia di NCC, ribadendo che il legislatore può adottare misure di tutela della concorrenza nel settore.

I profili di contenzioso applicativo

L'applicazione concreta della disciplina taxi/NCC ha sollevato negli anni profili di criticità ricorrenti:

• Il fenomeno dell'"NCC mascherato da taxi": il vettore NCC che staziona di fatto in luogo pubblico in attesa del cliente, simulando una prestazione abusiva di servizio taxi;
• L'obbligo di rientro in rimessa tra un servizio e l'altro, particolarmente onerosa per gli operatori che svolgono servizi a lunga distanza (oggetto di interventi normativi e giurisprudenziali volti a temperarlo);
• La compatibilità con il diritto dell'Unione della disciplina nazionale che limita la concorrenza nel settore (numerose interrogazioni al Parlamento Europeo);
• La regolazione delle piattaforme di intermediazione: il DPCM previsto dall'art. 10-bis del D.L. 135/2018 è atteso da anni per fornire un quadro normativo specifico.

Le piattaforme tecnologiche di intermediazione

L'art. 10-bis c. 6 del D.L. 135/2018 conv. L. 12/2019 ha previsto l'adozione di un DPCM su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministro dello Sviluppo Economico, per disciplinare l'attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea. Tale provvedimento è chiamato a regolamentare il rapporto tra piattaforme (es. app per chiamare NCC o taxi) e vettori, anche al fine di assicurare la trasparenza delle condizioni, la tracciabilità dei pagamenti e l'uniformità dei livelli di sicurezza dei dati personali (Garante Privacy ha più volte espresso pareri al riguardo).

I Comuni e le competenze regolatorie

L'art. 4 L. 21/1992 attribuisce alle Regioni il compito di emanare le norme attuative e di indirizzo. L'art. 5 attribuisce ai Comuni la competenza:

• Al rilascio della licenza taxi e dell'autorizzazione NCC;
• Alla determinazione del numero dei titoli abilitativi (programmazione);
• Alla definizione delle tariffe taxi;
• Alla individuazione delle aree di stazionamento;
• Alla adozione del regolamento comunale sui servizi non di linea.

L'esame di idoneità per l'iscrizione al ruolo dei conducenti è organizzato dalle Camere di Commercio, sulla base delle indicazioni regionali.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea (taxi e noleggio con conducente), con particolare riferimento al regime sanzionatorio degli artt. 85 e 86 del Codice della Strada e al ruolo della Polizia Municipale".

Risposta strutturata: (i) legge quadro: L. 15 gennaio 1992 n. 21; (ii) autoservizi pubblici non di linea: taxi (utenza indifferenziata, stazionamento su strada) e NCC (utenza specifica, stazionamento in rimessa); (iii) differenze: tariffe (Comune/libere), tassametro (sì/no), obbligo di servizio (sì/no); (iv) art. 86 CdS: servizio taxi, esercizio abusivo € 1.812-7.249 + confisca + sospensione patente 4-12 mesi; (v) art. 85 CdS: servizio NCC, esercizio abusivo allineato a € 1.812-7.249; (vi) D.L. 135/2018 conv. L. 12/2019: riforma del settore, RENT, foglio di servizio elettronico, blocco autorizzazioni NCC; (vii) D.M. 226/2024: foglio di servizio elettronico (annullato dal TAR Lazio sent. n. 15273/2025 per eccesso di delega e violazione GDPR; nuova disciplina da adottare); (viii) L. 193/2024: inasprimento sanzioni e allineamento taxi/NCC; (ix) RENT: registro pubblico nazionale, accesso art. 12 CdS; (x) Polizia Municipale: vigilanza primaria, controllo titoli, contrassegni, FDSE, esercizio abusivo; (xi) giurisprudenza: Cass. 12679/2017, 22296/2010, 23341/2009; (xii) requisiti: CAP KB, ruolo conducenti, idoneità morale e psico-fisica; (xiii) competenze comunali: rilascio licenze/autorizzazioni, tariffe, regolamento.