La Legge Concretezza PA (L. 56/2019 Bongiorno) — Nucleo Concretezza, Controlli Biometrici

La Legge Concretezza si inserisce in un lungo percorso di riforma della pubblica amministrazione italiana, che ha visto succedersi numerosi interventi normativi volti a contrastare l'inefficienza, l'assenteismo e i fenomeni di malcostume nei pubblici uffici. Tra gli antecedenti diretti si ricordano: la L. 15 maggio 1997 n. 127 (cd. "Bassanini bis") sulla semplificazione amministrativa; il D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo Unico del Pubblico Impiego); il D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 (cd. "Riforma Brunetta") sulla misurazione e valutazione della performance e sul contrasto all'assenteismo; la L. 7 agosto 2015 n. 124 (cd. "Riforma Madia") di delega per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche; e i successivi decreti delegati (D.Lgs. 74/2017 sulla performance e D.Lgs. 75/2017 sul pubblico impiego). In questo contesto, la L. 56/2019 ha rappresentato un intervento puntuale e simbolicamente significativo, intervenuto a poche settimane dal noto caso dei "furbetti del cartellino" emerso a Sanremo e in altre amministrazioni italiane, con lo scopo dichiarato di restituire credibilità alla PA e di rispondere alle aspettative dei cittadini sull'effettiva presenza dei pubblici dipendenti in servizio. Il provvedimento, fortemente voluto dal Ministro Giulia Bongiorno, ha però visto un'attuazione parzialmente rallentata: in particolare, il sistema di rilevazione biometrica delle presenze ha incontrato i rilievi del Garante per la protezione dei dati personali e dei sindacati, che ne hanno contestato la compatibilità con il principio di minimizzazione del trattamento (art. 5 GDPR) e con la disciplina dei controlli a distanza dei lavoratori (art. 4 Statuto dei Lavoratori L. 300/1970). Successive integrazioni e modifiche sono state introdotte dal D.L. 80/2021 conv. L. 113/2021 (reclutamento PNRR e PIAO Piano Integrato di Attività e Organizzazione), dal D.L. 30 aprile 2022 n. 36 conv. L. 79/2022 (cd. "Decreto PNRR 2") sul rafforzamento della capacità amministrativa e sulla disciplina del concorso pubblico, e dal D.L. 11 aprile 2023 n. 44 conv. L. 21 giugno 2023 n. 74 (cd. "Decreto P.A.") sulle modalità innovative di selezione del personale.

Il quadro normativo di riferimento

Fonti primarie

• L. 19 giugno 2019 n. 56 — Legge Concretezza (oggetto della presente guida);
• D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 — TU del Pubblico Impiego (modificato dalla L. 56/2019 con i nuovi artt. 60-bis, 60-ter, 60-quater, 60-quinquies);
• L. 7 agosto 2015 n. 124 — Riforma Madia;
• D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 — Riforma Brunetta;
• L. 15 maggio 1997 n. 127 — Bassanini bis;
• L. 7 agosto 1990 n. 241 — Procedimento amministrativo;
• D.L. 30 aprile 2022 n. 36 conv. L. 29 giugno 2022 n. 79 — Decreto PNRR 2;
• D.L. 11 aprile 2023 n. 44 conv. L. 21 giugno 2023 n. 74 — Decreto P.A.;
• D.Lgs. 30 giugno 2003 n. 196 — Codice Privacy;
• Reg. UE 2016/679 (GDPR) — Tutela dati personali.

Fonti costituzionali

• Art. 1 Cost. — L'Italia è una Repubblica democratica;
• Art. 3 Cost. — Principio di uguaglianza;
• Art. 28 Cost. — Responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato;
• Art. 51 Cost. — Accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza;
• Art. 54 Cost. — Dovere di adempiere le funzioni pubbliche con disciplina e onore;
• Art. 97 Cost. — Principi di buon andamento e imparzialità della PA; accesso agli impieghi mediante concorso pubblico;
• Art. 98 Cost. — Dipendenti pubblici al servizio esclusivo della Nazione.

La struttura della L. 56/2019 (6 articoli)

L'articolo 1 — Il Nucleo della Concretezza

L'articolo 1 della L. 56/2019 inserisce nel D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo Unico del Pubblico Impiego) quattro nuovi articoli (60-bis, 60-ter, 60-quater, 60-quinquies) che disciplinano l'istituzione, le funzioni, il personale e l'operatività del Nucleo della Concretezza.

Art. 60-bis D.Lgs. 165/2001 — Istituzione del Nucleo

• Istituito presso il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
• Denominato "Nucleo delle azioni concrete di miglioramento dell'efficienza amministrativa" o sinteticamente "Nucleo della Concretezza";
• Funzioni: assicurare la verifica dell'attuazione delle disposizioni e degli obiettivi del Piano triennale; individuare eventuali criticità o problematicità; suggerire azioni correttive.

Art. 60-ter D.Lgs. 165/2001 — Modalità operative

• Sopralluoghi e visite presso le PA per verificare l'organizzazione e il funzionamento;
• Collaborazione con l'Ispettorato per la Funzione Pubblica;
• Su richiesta del Prefetto, partecipazione del personale della Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo;
• Verbalizzazione delle ispezioni;
• Riscontri delle amministrazioni e adozione delle eventuali azioni correttive;
• Sanzioni amministrative per il mancato adempimento.

Art. 60-quater D.Lgs. 165/2001 — Personale del Nucleo

• 53 unità di personale, di cui:
  1. 1 con qualifica dirigenziale di livello generale;
  2. 2 con qualifica dirigenziale di livello non generale;
  3. 23 unità (incluse le dirigenziali) da altre PA in posizione di comando, fuori ruolo o altro istituto analogo;
  4. 30 unità reclutate per concorso pubblico per titoli ed esami ai sensi dell'art. 35 c. 5 D.Lgs. 165/2001:
     • 20 unità nel livello iniziale della categoria A;
     • 10 unità nel livello iniziale della categoria B.

Art. 60-quinquies D.Lgs. 165/2001 — Piano Triennale delle Azioni Concrete

• Predisposto annualmente dal Dipartimento della Funzione Pubblica;
• Approvato con decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro dell'Interno;
• Previa intesa in Conferenza Unificata;
• Contiene gli obiettivi di efficienza, le tempistiche e le risorse a disposizione delle PA.

L'articolo 2 — Verifica biometrica e videosorveglianza

• Introduzione di sistemi di verifica biometrica dell'identità per la rilevazione delle presenze:
  1. Riconoscimento dell'impronta digitale;
  2. Riconoscimento dell'iride;
  3. Riconoscimento facciale;
  4. Altri sistemi biometrici;
• Videosorveglianza degli accessi agli uffici;
• Sostituzione del cartellino marcatempo tradizionale (badge magnetico);
• Obiettivo: contrasto al fenomeno dei "furbetti del cartellino" (timbrature false, sostituzioni nei controlli presenze);
• Parere obbligatorio del Garante per la protezione dei dati personali sui regolamenti attuativi;
• Parere obbligatorio della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato;
• Coordinamento con il Codice Privacy (D.Lgs. 196/2003) e il GDPR (Reg. UE 2016/679);
• Esclusione delle Forze Armate, della Polizia di Stato, dei Corpi e delle Aziende di Polizia.

Sanzioni disciplinari e penali (art. 55-quater e 55-quinquies D.Lgs. 165/2001)

• Art. 55-quater D.Lgs. 165/2001 — Licenziamento disciplinare per falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei sistemi di rilevamento o altre modalità fraudolente;
• Art. 55-quinquies D.Lgs. 165/2001 — Sanzione penale (reclusione da 1 a 5 anni + multa da 400 a 1.600 €) per chi attesta falsamente la presenza in servizio mediante l'alterazione dei sistemi di rilevamento;
• Procedimento disciplinare accelerato (sospensione cautelare entro 48 ore; conclusione entro 30 giorni).

L'articolo 4 — Mobilità pubblico-privato

• Modifica l'art. 23-bis del D.Lgs. 165/2001;
• Estende la possibilità di mobilità tra il settore del lavoro pubblico e quello privato anche al personale non dirigenziale (storicamente riservata ai soli dirigenti);
• Possibilità di collocamento in aspettativa per dirigenti e funzionari per assumere incarichi presso il settore privato;
• Reciprocità: anche personale del settore privato può essere collocato in mobilità presso PA;
• Durata e modalità definite da regolamento attuativo;
• Salvaguardia dei requisiti di trasparenza e di prevenzione del conflitto di interessi.

L'articolo 6 — Assunzioni e ricambio generazionale

Sblocco del turnover

• Autorizza le amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo), le agenzie e gli enti pubblici non economici a procedere ad assunzioni a tempo indeterminato;
• Limite di spesa: 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente;
• Fatto salvo il blocco di assunzioni per Regioni in disavanzo strutturale.

Procedure concorsuali nel triennio 2019-2021

• Le procedure concorsuali e le conseguenti assunzioni possono essere effettuate senza il previo svolgimento delle procedure di mobilità ex art. 30 D.Lgs. 165/2001;
• Innovazione storica rispetto al sistema previgente che imponeva la mobilità come passaggio preliminare obbligato;
• Riserva del 20% dei posti per il personale interno e in mobilità;
• L'80% per nuove assunzioni mediante concorso.

Portale del Reclutamento online

• Sviluppato dal Dipartimento della Funzione Pubblica;
• Raccolta e gestione delle candidature con modalità automatizzate;
• Rispetto del GDPR (Reg. UE 2016/679);
• Successivamente evoluto nel Portale inPA (inpa.gov.it);
• Gestione integrata di bandi, candidature, prove e graduatorie.

Albo Nazionale dei componenti delle commissioni esaminatrici

• Istituito presso il Dipartimento della Funzione Pubblica;
• Modalità di iscrizione mediante valutazione comparativa;
• Garanzia di terzietà e indipendenza delle commissioni;
• Rotazione dei componenti.

Priorità di reclutamento

Il piano dei fabbisogni delle PA deve prevedere il reclutamento di figure professionali con competenze in:

• Digitalizzazione (transizione digitale PA, CAD D.Lgs. 82/2005);
• Razionalizzazione e semplificazione dei processi e dei procedimenti amministrativi;
• Anticorruzione e trasparenza (L. 190/2012, D.Lgs. 33/2013);
• Contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023 Codice dei Contratti Pubblici);
• Controllo di gestione e performance.

Le autorità competenti

• Dipartimento della Funzione Pubblica (Presidenza del Consiglio dei Ministri) - sede del Nucleo della Concretezza, gestione del Piano triennale, del portale Reclutamento e dell'Albo commissioni;
• Nucleo della Concretezza - verifica e sopralluoghi;
• Ispettorato per la Funzione Pubblica - collaborazione con il Nucleo;
• Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) - vigilanza sui rapporti di lavoro;
• Prefetture - Uffici Territoriali del Governo - partecipazione ai sopralluoghi;
• Garante per la protezione dei dati personali - parere su rilevazione biometrica e videosorveglianza;
• Conferenza Unificata - intesa sui regolamenti attuativi;
• Consiglio di Stato - parere consultivo;
• ANAC - vigilanza anticorruzione;
• CONSIP - centrale di committenza per buoni pasto;
• Tutte le PA centrali, regionali e locali (Ministeri, Regioni, Province, Comuni, ASL, Aziende Ospedaliere, Università, Scuola, Camere di Commercio, Enti pubblici non economici, Agenzie).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la Legge 19 giugno 2019 n. 56 cd. 'Legge Concretezza' o 'Decreto Bongiorno', con particolare riferimento all'istituzione del Nucleo della Concretezza, ai sistemi di rilevazione biometrica delle presenze e alle disposizioni in materia di assunzioni e ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni".

Risposta strutturata: (i) fonte normativa: la Legge 19 giugno 2019 n. 56, recante "Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell'assenteismo", è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 145 del 22 giugno 2019 ed è entrata in vigore il 7 luglio 2019; è comunemente nota come "Decreto Concretezza" o "Legge Bongiorno", dal nome del Ministro per la Pubblica Amministrazione Giulia Bongiorno del Governo Conte I che ne è stata la principale promotrice; (ii) obiettivi: la legge persegue tre finalità dichiarate, ossia garantire l'efficienza della pubblica amministrazione, migliorare l'organizzazione amministrativa e incrementare la qualità dei servizi erogati ai cittadini, mediante misure di contrasto al fenomeno dell'assenteismo ingiustificato (cd. "furbetti del cartellino") e di razionalizzazione delle procedure di reclutamento del personale; (iii) struttura: la legge si compone di sei articoli, di cui l'articolo 3 è stato soppresso nel corso dell'iter parlamentare alla Camera dei Deputati; (iv) articolo 1 - Nucleo della Concretezza: l'articolo 1 inserisce nel D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Testo Unico del Pubblico Impiego) quattro nuovi articoli (60-bis, 60-ter, 60-quater e 60-quinquies) che istituiscono, presso il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il "Nucleo delle azioni concrete di miglioramento dell'efficienza amministrativa" (denominato sinteticamente "Nucleo della Concretezza"), con il compito di verificare l'attuazione delle disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento delle pubbliche amministrazioni mediante sopralluoghi e visite, individuando eventuali azioni correttive; il Nucleo opera in collaborazione con l'Ispettorato per la Funzione Pubblica e l'Ispettorato Nazionale del Lavoro ed è composto da 53 unità di personale (di cui 23 unità da altre pubbliche amministrazioni in posizione di comando o fuori ruolo (ivi compresi 1 dirigente generale e 2 di livello non generale) e 30 unità reclutate tramite concorso pubblico per titoli ed esami ai sensi dell'articolo 35 comma 5 del D.Lgs. 165/2001); è inoltre previsto il "Piano Triennale delle Azioni Concrete per l'Efficienza delle Pubbliche Amministrazioni", predisposto annualmente dal Dipartimento della Funzione Pubblica e approvato con decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione, di concerto con il Ministro dell'Interno, previa intesa in Conferenza Unificata; (v) articolo 2 - verifica biometrica e videosorveglianza: l'articolo 2 introduce sistemi di verifica biometrica dell'identità (impronta digitale, riconoscimento dell'iride, riconoscimento facciale) e di videosorveglianza degli accessi per la rilevazione delle presenze del personale, in sostituzione del cartellino marcatempo tradizionale; tali sistemi sono adottati previo parere obbligatorio del Garante per la protezione dei dati personali (D.Lgs. 196/2003 e Reg. UE 2016/679 GDPR), della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato; le sanzioni in caso di false attestazioni di presenza in servizio sono disciplinate dagli articoli 55-quater (licenziamento disciplinare) e 55-quinquies (reclusione da 1 a 5 anni e multa da 400 a 1.600 €) del D.Lgs. 165/2001; (vi) articolo 4 - mobilità pubblico-privato: l'articolo 4 modifica l'articolo 23-bis del D.Lgs. 165/2001 estendendo la possibilità di mobilità tra il settore del lavoro pubblico e quello privato anche al personale non dirigenziale, oltre che ai dirigenti, con reciprocità tra i due settori; (vii) articolo 5 - buoni pasto: l'articolo 5 detta misure transitorie in materia di acquisto e fornitura dei buoni pasto dopo la risoluzione del precedente contratto CONSIP; (viii) articolo 6 - assunzioni e ricambio generazionale: l'articolo 6 dispone uno sblocco del turnover delle pubbliche amministrazioni, autorizzando le amministrazioni dello Stato (anche ad ordinamento autonomo), le agenzie e gli enti pubblici non economici a procedere ad assunzioni a tempo indeterminato nel limite del 100% della spesa relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente; nel triennio 2019-2021 le procedure concorsuali e le conseguenti assunzioni possono essere effettuate senza il previo svolgimento delle procedure di mobilità di cui all'articolo 30 del D.Lgs. 165/2001, con riserva del 20% per il personale interno; è istituito un portale del Reclutamento online (oggi inPA.gov.it) per la gestione automatizzata delle candidature, nonché un Albo Nazionale dei componenti delle commissioni esaminatrici dei concorsi pubblici; sono fissate priorità di reclutamento per figure professionali con competenze in digitalizzazione, razionalizzazione e semplificazione dei processi e dei procedimenti amministrativi, anticorruzione, trasparenza e contratti pubblici; (ix) coordinamento normativo: la L. 56/2019 si inserisce in un più ampio percorso di riforma della pubblica amministrazione che comprende la L. 15 maggio 1997 n. 127 (Bassanini bis), il D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (TU del Pubblico Impiego), il D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150 (Riforma Brunetta), la L. 7 agosto 2015 n. 124 (Riforma Madia), il D.L. 80/2021 conv. L. 113/2021 (PIAO e reclutamento PNRR), il D.L. 30 aprile 2022 n. 36 conv. L. 79/2022 (Decreto PNRR 2) e il D.L. 11 aprile 2023 n. 44 conv. L. 21 giugno 2023 n. 74 (Decreto P.A.).