Il Decreto Carceri "Carcere Sicuro" (D.L. 92/2024)

Il sistema penitenziario italiano versa da anni in una condizione di grave crisi strutturale, caratterizzata da un cronico sovraffollamento, da una drammatica carenza di personale di Polizia Penitenziaria, da edifici obsoleti e inadeguati, e da un'incidenza di suicidi tra le più alte d'Europa. Nel 2024 il numero dei suicidi tra i detenuti ha toccato un record storico, e si sono registrati anche numerosi casi di suicidio tra gli stessi agenti della Polizia Penitenziaria, oltre a violente proteste in molti istituti. La fondamentale sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo nel caso Torreggiani c. Italia dell'8 gennaio 2013 aveva accertato la violazione dell'art. 3 della CEDU (divieto di trattamenti inumani e degradanti) per le condizioni di sovraffollamento delle carceri italiane, imponendo all'Italia di adottare misure strutturali. Dopo un periodo di parziale miglioramento, il sovraffollamento è tornato a livelli critici, rendendo necessario l'intervento d'urgenza con il D.L. 92/2024. Il provvedimento, pur accolto con favore per le misure di rafforzamento del personale, è stato oggetto di critiche da parte di una parte della dottrina e delle associazioni del settore, in quanto le misure di umanizzazione della pena sarebbero state in parte differite, mentre la priorità è stata data al rafforzamento dell'organico, alla costruzione di nuove carceri e al rafforzamento della disciplina interna.

Il quadro normativo di riferimento

• Costituzione, artt. 13 (libertà personale), 25 c. 2 (legalità penale), 27 c. 3 (umanità delle pene e finalismo rieducativo), 3 (uguaglianza);
• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU), art. 3 (divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti);
• CEDU Torreggiani c. Italia, sentenza dell'8 gennaio 2013: condanna dell'Italia per sovraffollamento carcerario;
• D.L. 4 luglio 2024 n. 92 conv. L. 8 agosto 2024 n. 112 — Decreto Carceri "Carcere Sicuro" (oggetto della guida);
• L. 26 luglio 1975 n. 354 — Ordinamento penitenziario (oggetto di modifica all'art. 54);
• D.P.R. 30 giugno 2000 n. 230 — Regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario;
• Codice di procedura penale, artt. 656 (esecuzione delle pene detentive - ordine di esecuzione) e 678 (procedimento di sorveglianza) - modificati;
• Codice penale, art. 314 (peculato) e nuovo art. 314-bis (indebita destinazione di denaro o cose mobili);
• L. 9 agosto 2024 n. 114 — Riforma Nordio (abrogazione abuso d'ufficio, riforma traffico di influenze illecite - vedasi guida dedicata);
• L. 27 settembre 2021 n. 134 — Delega Riforma Cartabia;
• D.Lgs. 10 ottobre 2022 n. 150 — Riforma Cartabia processo penale;
• L. 13 giugno 2017 n. 103 — Riforma Orlando ordinamento penitenziario;
• Coord. con L. 81/2014 (chiusura OPG) e D.Lgs. 230/1999 (sanità penitenziaria).

Il contesto: l'emergenza penitenziaria

Il Capo I — Disposizioni in materia di personale (artt. 1-3)

Assunzioni nel Corpo di Polizia Penitenziaria (art. 1)

• Autorizzazione ad assumere fino a 1.000 agenti nel Corpo di Polizia Penitenziaria;
• Piano triennale:
  1. 500 unità nel 2025;
  2. 500 unità nel 2026;
• Procedura: concorso pubblico secondo le ordinarie disposizioni;
• Obiettivo: ridurre il rapporto agenti/detenuti e migliorare la sicurezza degli istituti.

Incremento del personale dirigenziale (art. 2)

• Incremento della dotazione organica del personale dirigenziale penitenziario fino a 20 unità;
• Art. 2-bis (introdotto in conversione): istituzione di una posizione di dirigente generale penitenziario;
• Riorganizzazione del DAP (Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria).

Indennità per il personale ATA-DAP

• Introduzione di un'indennità annua lorda per il personale del Comparto funzioni centrali appartenente al Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria;
• Riconoscimento del particolare impegno e responsabilità del personale civile delle strutture penitenziarie.

Il Capo II — Misure in materia penitenziaria (artt. 4-7)

La nuova disciplina della liberazione anticipata (art. 5)

L'art. 5 del decreto-legge, significativamente modificato in sede di conversione, reca novelle alla disciplina del procedimento di applicazione della liberazione anticipata (beneficio penitenziario previsto dall'art. 54 della L. 26/7/1975 n. 354 - Ordinamento penitenziario, che consente la riduzione della pena di 45 giorni per ogni semestre di pena espiata, in caso di buona condotta), intervenendo sia sul codice di procedura penale (artt. 656 - ordine di esecuzione - e 678 - procedimento di sorveglianza) sia sulle disposizioni dell'ordinamento penitenziario.

Modifiche al procedimento

• Semplificazione del procedimento di riconoscimento del beneficio;
• Ruolo attivo del direttore dell'istituto penitenziario:
  1. Trasmette al magistrato di sorveglianza tutti gli elementi di valutazione necessari per decidere sulla concessione della liberazione anticipata;
  2. Procedura più snella ed efficiente;
• "Patto" con il detenuto (filosofia dichiarata dal Ministro Nordio): trasparenza dei diritti e degli sconti di pena ottenibili in caso di buona condotta;
• Modifiche al contenuto dell'ordine di esecuzione (art. 656 c.p.p.) concernenti la liberazione anticipata, con informazione preventiva al condannato;
• Estensione della liberazione anticipata anche ai detenuti tossicodipendenti in via differenziata.

Aumento delle telefonate dei detenuti

• Aumento del numero massimo di telefonate consentite ai detenuti;
• Modifiche al D.P.R. 30 giugno 2000 n. 230 (Regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario);
• Eccezioni: regime ex art. 41-bis Ord. Penit. e detenuti in custodia cautelare per specifici reati;
• Finalità rieducativa e di mantenimento dei legami familiari.

Esclusione dei detenuti in 41-bis dai programmi di giustizia riparativa

• I detenuti sottoposti al regime speciale di cui all'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario (cd. "carcere duro" per i mafiosi) sono esclusi dai programmi di giustizia riparativa introdotti dalla Riforma Cartabia (D.Lgs. 150/2022, art. 129-bis c.p.p.);
• Coordinamento con la disciplina del 41-bis e l'art. 4-bis Ord. Penit.

Elenco delle strutture residenziali

• Istituzione presso il Ministero della Giustizia di un elenco delle strutture residenziali idonee all'accoglienza e al reinserimento sociale dei detenuti adulti;
• Comprende:
  1. Case dell'accoglienza;
  2. Comunità terapeutiche;
  3. Strutture del privato sociale convenzionato;
• Strumento per la concessione delle misure alternative al carcere e del beneficio del fine pena;
• Coordinamento con i servizi sociali e con gli UEPE (Uffici per l'Esecuzione Penale Esterna).

Commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria

• Istituzione del Commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria;
• Funzioni:
  1. Realizzazione di nuove strutture carcerarie;
  2. Ristrutturazione di quelle esistenti;
  3. Coordinamento con gli enti locali;
  4. Procedure accelerate per gli appalti;
• Obiettivo: incrementare la capienza regolamentare e migliorare le condizioni materiali della detenzione.

Il Capo III — Modifiche al codice penale (artt. 8-9)

L'art. 8: avocazione e Procura Nazionale Antimafia

• Modifiche in materia di avocazione dei procedimenti penali da parte della Procura Nazionale Antimafia;
• Razionalizzazione dei rapporti tra le procure;
• Coordinamento con il D.Lgs. 159/2011 (Codice antimafia).

L'art. 9: il nuovo art. 314-bis c.p. — Indebita destinazione di denaro o cose mobili

L'art. 9 del D.L. 92/2024 introduce nel codice penale, dopo l'art. 314 (peculato), il nuovo art. 314-bis rubricato "Indebita destinazione di denaro o cose mobili". La fattispecie è tradizionalmente chiamata "peculato per distrazione" o "peculato d'uso improprio" e reintroduce nell'ordinamento la condotta in qualche modo "spogliata" dalla coeva L. 9 agosto 2024 n. 114 (cd. Riforma Nordio), che aveva abrogato il reato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) e modificato il traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.).

Testo della norma (sintesi)

Fuori dei casi previsti dall'art. 314 c.p.:

• Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio;
• Che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui;
• Li destina a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità;
• E intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o ad altri un danno ingiusto;
• È punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni.

Ipotesi aggravata (interessi finanziari UE)

• La pena è della reclusione da 6 mesi a 4 anni quando:
  1. Il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione europea;
  2. L'ingiusto vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto sono superiori a 100.000 €;
• Coordinamento con la Direttiva PIF UE 2017/1371 (protezione interessi finanziari UE) recepita con il D.Lgs. 75/2020.

Caratteristiche della nuova fattispecie

• Reato proprio: il soggetto attivo deve essere pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio;
• Dolo specifico: intenzionale procurarsi un vantaggio o causare un danno;
• Sussidiarietà: si applica "fuori dei casi previsti dall'art. 314" (rapporto con il peculato in senso proprio);
• Tassatività: l'uso deve essere "diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità" (per evitare reato in materia di scelte discrezionali);
• Coordinamento con la Riforma Nordio: colma il vuoto creato dall'abrogazione dell'abuso d'ufficio (art. 323 c.p.).

Il coordinamento con la Riforma Nordio (L. 114/2024)

• La L. 9 agosto 2024 n. 114 (Riforma Nordio), approvata in stretta sequenza temporale con il decreto carceri, ha:
  1. Abrogato l'art. 323 c.p. (abuso d'ufficio);
  2. Riformato l'art. 346-bis c.p. (traffico di influenze illecite);
• L'introduzione del nuovo art. 314-bis c.p. (peculato per distrazione) ha funzione di:
  1. Colmare il vuoto creato dall'abrogazione dell'abuso d'ufficio per le condotte di "distrazione" di denaro pubblico;
  2. Garantire la conformità con la Direttiva PIF UE 2017/1371 sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea;
• Critica: la nuova fattispecie è ritenuta da parte della dottrina tipizzata in modo eccessivamente restrittivo (richiede l'assenza di "margini di discrezionalità"), limitando la sua portata applicativa.

I profili operativi per la pubblica amministrazione

• Corpo di Polizia Penitenziaria:
  1. Nuove assunzioni 2025-2026 (1.000 unità);
  2. Concorsi pubblici;
  3. Formazione presso le Scuole della Polizia Penitenziaria;
  4. Indennità per personale ATA-DAP;
• Direttori di Istituto Penitenziario: nuovo ruolo nel procedimento di liberazione anticipata;
• Magistrato di Sorveglianza: competente per la decisione sulla liberazione anticipata;
• Tribunale di Sorveglianza: competenza collegiale per le decisioni più rilevanti;
• DAP (Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria): organo centrale del Ministero della Giustizia;
• Commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria: realizzazione di nuove strutture;
• Procura Nazionale Antimafia: avocazione modificata dall'art. 8;
• UEPE (Uffici per l'Esecuzione Penale Esterna): gestione misure alternative;
• Servizi sociali, comunità terapeutiche, case dell'accoglienza: reinserimento sociale dei detenuti adulti;
• Polizia Giudiziaria: applicazione del nuovo art. 314-bis c.p. (PM, GdF, Carabinieri);
• Procura della Repubblica: titolare delle indagini per reati contro la PA;
• EPPO (European Public Prosecutor's Office): competenza concorrente per reati con offesa agli interessi finanziari UE (Reg. UE 2017/1939).

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri le misure introdotte dal Decreto Carceri 'Carcere Sicuro' (D.L. 92/2024 conv. L. 112/2024), con particolare riferimento alla liberazione anticipata e al nuovo reato di peculato per distrazione".

Risposta strutturata: (i) fonte: Decreto-Legge 4 luglio 2024 n. 92 "Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia", pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 155 del 4 luglio 2024, entrato in vigore il 5 luglio 2024; denominato dal Governo Meloni "Carcere Sicuro" e comunemente noto come "Decreto Carceri"; convertito con modificazioni dalla Legge 8 agosto 2024 n. 112, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 186 del 9 agosto 2024; approvata definitivamente dalla Camera dei deputati il 7 agosto 2024 con 153 voti favorevoli, 89 contrari e 1 astenuto, dopo l'approvazione al Senato con voto di fiducia; (ii) contesto: il provvedimento risponde alla grave crisi del sistema penitenziario italiano, caratterizzata da un sovraffollamento carcerario tornato a livelli paragonabili a quelli che portarono alla condanna della Corte europea dei diritti dell'uomo nel caso Torreggiani c. Italia dell'8 gennaio 2013 per violazione dell'art. 3 della CEDU, e da un numero record di suicidi nel 2024 tra detenuti e agenti di custodia; (iii) struttura: il decreto si articola in tre Capi - Capo I (artt. 1-3) Disposizioni in materia di personale, Capo II (artt. 4-7) Misure in materia penitenziaria, Capo III (artt. 8-9) Modifiche al codice penale e disposizioni penali; (iv) Capo I - personale: l'art. 1 autorizza l'assunzione di un massimo di 1.000 agenti del Corpo di Polizia Penitenziaria, suddivisi in 500 unità nel 2025 e 500 unità nel 2026; l'art. 2 incrementa la dotazione organica del personale dirigenziale penitenziario fino a 20 unità; l'art. 2-bis (introdotto in conversione) istituisce una nuova posizione di dirigente generale penitenziario; è prevista un'indennità annua lorda per il personale del Comparto funzioni centrali appartenente al Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria; (v) Capo II - misure penitenziarie: l'art. 5 reca novelle al procedimento di concessione della liberazione anticipata di cui all'art. 54 della L. 26/7/1975 n. 354 (Ordinamento penitenziario), intervenendo sia sugli artt. 656 (ordine di esecuzione) e 678 (procedimento di sorveglianza) del codice di procedura penale, sia sulle disposizioni dell'ordinamento penitenziario, al fine di semplificare il procedimento di riconoscimento del beneficio (che consente la riduzione della pena di 45 giorni per ogni semestre di pena espiata in caso di buona condotta) attraverso un ruolo più attivo del direttore dell'istituto penitenziario, che trasmette al magistrato di sorveglianza tutti gli elementi di valutazione necessari; sono inoltre previsti l'aumento del numero delle telefonate dei detenuti (modifiche al D.P.R. 30/6/2000 n. 230), l'esclusione dei detenuti sottoposti al regime speciale di cui all'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario dai programmi di giustizia riparativa introdotti dalla Riforma Cartabia (D.Lgs. 150/2022, art. 129-bis c.p.p.), l'istituzione presso il Ministero della Giustizia di un elenco delle strutture residenziali idonee all'accoglienza e al reinserimento sociale dei detenuti adulti (case dell'accoglienza, comunità terapeutiche, privato sociale convenzionato) e l'istituzione del Commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria; (vi) Capo III - misure penali: l'art. 8 modifica la disciplina in materia di avocazione e di competenze della Procura Nazionale Antimafia; l'art. 9 introduce nel codice penale, dopo l'art. 314 (peculato), il nuovo art. 314-bis c.p. rubricato "Indebita destinazione di denaro o cose mobili", comunemente denominato "peculato per distrazione"; la nuova fattispecie punisce, fuori dei casi previsti dall'art. 314 c.p., il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, li destina a un uso diverso da quello previsto da specifiche disposizioni di legge o da atti aventi forza di legge dai quali non residuano margini di discrezionalità, e intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o ad altri un danno ingiusto; la pena base è della reclusione da 6 mesi a 3 anni; è prevista un'ipotesi aggravata con la reclusione da 6 mesi a 4 anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell'Unione europea e l'ingiusto vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto sono superiori a 100.000 €; la nuova fattispecie si caratterizza come reato proprio, con dolo specifico, in rapporto di sussidiarietà rispetto all'art. 314 c.p. (peculato in senso proprio); (vii) coordinamento con la Riforma Nordio: il nuovo art. 314-bis c.p. si coordina con la coeva Legge 9 agosto 2024 n. 114 (Riforma Nordio), che ha abrogato l'art. 323 c.p. (abuso d'ufficio) e riformato l'art. 346-bis c.p. (traffico di influenze illecite); l'introduzione del peculato per distrazione mira a colmare il vuoto creato dall'abrogazione dell'abuso d'ufficio per le condotte di "distrazione" di denaro pubblico e a garantire la conformità con la Direttiva PIF (UE) 2017/1371 sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea (recepita dal D.Lgs. 14 luglio 2020 n. 75); (viii) quadro costituzionale e convenzionale: artt. 13 (libertà personale), 25 c. 2 (riserva di legge in materia penale), 27 c. 3 (finalismo rieducativo della pena) e 3 (uguaglianza) della Costituzione; art. 3 della CEDU (divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti); sentenza CEDU Torreggiani c. Italia dell'8 gennaio 2013; (ix) norme coordinate: L. 26 luglio 1975 n. 354 (Ordinamento penitenziario); D.P.R. 30 giugno 2000 n. 230 (Regolamento di esecuzione); codice di procedura penale (artt. 656 e 678); codice penale (artt. 314 e 314-bis); L. 9 agosto 2024 n. 114 (Riforma Nordio); L. 27 settembre 2021 n. 134 e D.Lgs. 10 ottobre 2022 n. 150 (Riforma Cartabia); D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (Codice antimafia); D.Lgs. 14 luglio 2020 n. 75 (Direttiva PIF UE 2017/1371); Regolamento (UE) 2017/1939 (istitutivo della Procura Europea EPPO); (x) autorità competenti: Corpo di Polizia Penitenziaria; direttori di istituto penitenziario; magistrato di sorveglianza; tribunale di sorveglianza; Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP); Commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria; Procura Nazionale Antimafia; Uffici per l'Esecuzione Penale Esterna (UEPE); strutture residenziali convenzionate (case dell'accoglienza, comunità terapeutiche); Polizia Giudiziaria (PM, Guardia di Finanza, Carabinieri) per l'applicazione del nuovo art. 314-bis c.p.; Procura della Repubblica; Procura europea (EPPO) per i reati con offesa agli interessi finanziari dell'Unione europea.