Il Decreto Caivano (L. 159/2023) — Criminalità Minorile e Sicurezza Urbana

Il Decreto-Legge 15 settembre 2023 n. 123, recante "Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonché per la sicurezza dei minori in ambito digitale", è stato convertito con modificazioni nella Legge 13 novembre 2023 n. 159, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 266 del 14 novembre 2023 ed entrata in vigore il 15 novembre 2023. Il provvedimento — comunemente noto come "Decreto Caivano" dal nome del Comune campano teatro di gravi fatti di cronaca legati alla criminalità giovanile nell'estate 2023 — si compone di 16 articoli suddivisi in quattro Capi e introduce un articolato pacchetto di misure penali, amministrative e socio-educative.

Il quadro normativo

• Costituzione, artt. 2, 3, 30, 31, 34;
• Convenzione ONU sui diritti del fanciullo di New York 1989, ratificata con L. 176/1991;
• R.D.L. 20 luglio 1934 n. 1404 — Istituzione e funzionamento del Tribunale per i minorenni;
• D.P.R. 22 settembre 1988 n. 448 — Disposizioni sul processo penale minorile;
• D.Lgs. 2 ottobre 2018 n. 121 — Esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni;
• D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159 — Codice antimafia e delle misure di prevenzione;
• D.L. 20 febbraio 2017 n. 14 conv. L. 18 aprile 2017 n. 48 — Decreto Minniti sulla sicurezza urbana;
• D.L. 15 settembre 2023 n. 123 conv. L. 13 novembre 2023 n. 159 — Decreto Caivano.

La struttura del Decreto Caivano

L'avviso orale esteso ai minori (art. 3)

L'art. 3 del Decreto Caivano ha modificato l'art. 3 del D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (Codice antimafia) introducendo il comma 3-bis, che prevede la possibilità di rivolgere l'avviso orale del questore — misura di prevenzione personale tipica — anche ai minori di età compresa tra 14 e 18 anni. Ai fini dell'avviso orale, il questore convoca il minore unitamente ad almeno un genitore o ad altra persona esercente la responsabilità genitoriale. Gli effetti dell'avviso orale rivolto al minore cessano al compimento della maggiore età.

L'avviso orale, ai sensi dell'art. 3 c. 1 del D.Lgs. 159/2011, è rivolto a soggetti di cui all'art. 1 dello stesso decreto e in particolare a "coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi" o che "per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose". L'avviso può essere accompagnato dalla proposta al giudice del divieto di possesso o utilizzo di apparati di comunicazione (cellulari, tablet) per soggetti maggiori di 14 anni, quando il loro uso sia stato funzionale alla commissione delle condotte, per un periodo non superiore a due anni.

L'ammonimento del questore per minori (art. 3)

L'art. 3 ha esteso l'ambito di applicazione dell'ammonimento del questore, già previsto dall'art. 8 del D.L. 23 febbraio 2009 n. 11, ai casi in cui non sia ancora stata proposta querela o presentata denuncia per i reati di:

• Percosse (art. 581 c.p.);
• Lesione personale (art. 582 c.p.);
• Violenza privata (art. 610 c.p.);
• Minaccia (art. 612 c.p.);
• Danneggiamento (art. 635 c.p.).

L'ammonimento è applicabile quando l'autore della condotta sia un minore ultraquattordicenne, e il fatto sia commesso in danno di altri minori. Il provvedimento, notificato anche ai genitori, ha funzione preventiva e cautelare, ed è volto a evitare la reiterazione della condotta.

Il DASPO urbano esteso ai minori (art. 5)

L'art. 5 del Decreto Caivano ha modificato l'art. 10 del D.L. 14/2017 (Decreto Minniti), estendendo l'applicabilità del DASPO urbano (divieto di accesso a particolari aree della città, oggi denominato anche "DACUR" — divieto di accesso in aree urbane) ai soggetti minori di 18 anni che hanno compiuto 14 anni. Il provvedimento, adottato dal Questore, è notificato a coloro che esercitano la responsabilità genitoriale ed è comunicato al Procuratore presso il Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie del luogo di residenza del minore. Il DASPO urbano è strumento amministrativo di prevenzione che inibisce l'accesso a determinate aree urbane (stazioni, piazze, locali pubblici) per periodi determinati.

Inoltre, sono state ampliate le condotte che giustificano il DASPO urbano per uso/detenzione di stupefacenti: il divieto si applica ora anche nei confronti di chi detenga sostanze stupefacenti ai fini dello spaccio (oltre che a chi sia denunciato o condannato per vendita/cessione di droga). L'inibizione è estesa anche a scuole, università e aree limitrofe.

Le misure in materia di armi e stupefacenti (art. 4)

L'art. 4 del Decreto Caivano ha inasprito le sanzioni relative ai reati in materia di armi e oggetti atti a offendere e di sostanze stupefacenti:

• Art. 4 L. 110/1975 (porto d'armi od oggetti atti a offendere): aumento delle pene previste;
• Art. 699 c.p. (porto abusivo di armi): aumento della pena;
• Art. 73 c. 5 D.P.R. 309/1990 (lieve entità in materia di stupefacenti): aumento della pena edittale;
• Estensione del DASPO urbano alla detenzione finalizzata allo spaccio.

La custodia cautelare per minori (art. 8)

L'art. 8 del Decreto Caivano è intervenuto sulla disciplina della custodia cautelare in carcere applicabile ai minorenni (D.P.R. 448/1988 e successive modifiche). La pena edittale minima richiesta per l'applicazione della custodia cautelare in carcere nei procedimenti minorili è stata ridotta da 9 anni a 6 anni, ampliando il novero dei reati per i quali è possibile disporre la più grave delle misure cautelari personali nei confronti del minorenne. La modifica ha sollevato dibattiti dottrinali e rilievi da parte dell'Autorità Garante per l'infanzia e l'adolescenza.

La sicurezza degli istituti penali minorili (art. 9)

L'art. 9 del Decreto Caivano è intervenuto sul D.Lgs. 2 ottobre 2018 n. 121, introducendo il nuovo comma 3-bis dell'art. 1, che disciplina il trasferimento negli istituti penitenziari per adulti dei detenuti collocati negli IPM (Istituti penali per i minorenni) in esecuzione pena fino al compimento dei 25 anni, al ricorrere delle condizioni di cui alle lettere a), b) e c) del comma 1 (mutuate dall'art. 14-bis della L. 354/1975 — Ordinamento penitenziario). La norma è volta a contrastare situazioni di pericolo per la sicurezza interna negli IPM derivanti dalla presenza di soggetti maggiorenni che adottino condotte particolarmente violente.

Il nuovo reato di elusione dell'obbligo scolastico (art. 12)

L'art. 12 del Decreto Caivano è intervenuto in materia di obbligo scolastico:

• Ha abrogato l'art. 731 c.p. (inosservanza dell'obbligo di istruzione elementare), che prevedeva una semplice contravvenzione punita con ammenda;
• Ha introdotto una nuova fattispecie di reato (delitto) che punisce con la reclusione fino a 2 anni chiunque, rivestito di autorità o incaricato della vigilanza sopra un minore, ometta, senza giusto motivo, di impartire o di fare impartire al minore l'istruzione obbligatoria;
• Ha previsto la revoca dell'Assegno di Inclusione per il nucleo familiare che non sia in grado di certificare la frequenza scolastica dei minori del nucleo.

Si tratta di un significativo cambio di paradigma: l'abbandono scolastico, oltre a determinare conseguenze sociali e amministrative, assume rilevanza penale in capo a chi esercita la responsabilità genitoriale o di vigilanza.

L'imputabilità dei minori — quadro generale

Il Decreto Caivano non ha modificato il regime di imputabilità dei minori, regolato dagli artt. 97 e 98 del codice penale:

• Art. 97 c.p.: il minore di anni 14 non è imputabile (presunzione assoluta);
• Art. 98 c.p.: è imputabile chi, nel momento in cui ha commesso il fatto, aveva compiuto 14 anni ma non ancora 18, se aveva capacità di intendere e di volere; la pena è diminuita.

Le misure introdotte dal Decreto Caivano (avviso orale, ammonimento, DASPO urbano) non costituiscono pene ma misure amministrative di prevenzione, e sono applicabili anche a minori imputabili (ultraquattordicenni) con effetti che cessano alla maggiore età. Il minore infraquattordicenne resta soggetto a misure di natura essenzialmente civile e socio-educativa disposte dal Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie.

Le misure per la sicurezza dei minori online (Capo IV)

Il Capo IV del Decreto Caivano introduce misure innovative per la sicurezza dei minori in ambito digitale:

• Art. 13 — Applicazioni di controllo parentale nei dispositivi di comunicazione elettronica: i fornitori di servizi di comunicazione elettronica e i produttori di dispositivi destinati anche ai minori devono garantire la disponibilità di strumenti di controllo parentale preinstallati o gratuitamente accessibili;
• Art. 14 — Alfabetizzazione digitale dei minori; introduzione dell'obbligo di verifica della maggiore età per l'accesso ai contenuti pornografici online (l'AGCOM è competente alla regolamentazione e alla vigilanza);
• Art. 15 — Designazione del coordinatore dei servizi digitali in attuazione del Regolamento (UE) 2022/2065 (Digital Services Act — DSA). L'AGCOM è designata coordinatore italiano.

Le misure per il Comune di Caivano (Capo I)

Il Capo I del decreto è dedicato a interventi infrastrutturali e socio-educativi specifici per il Comune di Caivano:

• Nomina di un Commissario straordinario di Governo (incarico inizialmente affidato al dott. Fabio Ciciliano) per il coordinamento degli interventi;
• Stanziamento di risorse per il piano straordinario di interventi infrastrutturali e di riqualificazione del territorio;
• Coinvolgimento di Invitalia S.p.A., degli uffici del Genio militare e di Sport e Salute S.p.A. per la riqualificazione del centro sportivo ex Delphinia;
• Possibilità per il Comune di Caivano di assumere fino a 15 nuovi agenti della Polizia Municipale.

I profili operativi per le forze di polizia

Le forze di polizia, e in particolare la Polizia Municipale, sono chiamate dalla riforma a svolgere un ruolo proattivo nella prevenzione della criminalità minorile e nella sicurezza urbana:

• Segnalazione tempestiva al Questore di fatti idonei a fondare un avviso orale o un ammonimento;
• Verifica dell'osservanza dei provvedimenti di DASPO urbano notificati ai minori;
• Collaborazione con i Servizi sociali del Comune e con il Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie;
• Vigilanza sul rispetto dell'obbligo scolastico, in collaborazione con le scuole;
• Controllo nelle aree limitrofe a scuole e università e ai cd. "luoghi sensibili";
• Coordinamento con le sezioni minori della Polizia di Stato e dell'Arma dei Carabinieri.

Le criticità applicative e i rilievi della dottrina

Il Decreto Caivano è stato oggetto di un acceso dibattito. Tra i rilievi più frequenti:

• La possibile tensione con il principio rieducativo della pena (art. 27 c. 3 Cost.) e con la specifica finalità rieducativa del processo minorile (D.P.R. 448/1988);
• I dubbi sulla proporzionalità dell'estensione di misure di prevenzione amministrative a minori, in rapporto all'art. 13 Cost. sulla libertà personale;
• La delicatezza dell'inserimento di una fattispecie penale (reclusione fino a 2 anni) per i genitori che non garantiscono l'istruzione obbligatoria;
• La riduzione del limite di pena per la custodia cautelare in carcere dei minori (da 9 a 6 anni) e i relativi profili di compatibilità con le Regole di Pechino dell'ONU e con le pronunce della Corte EDU.

Le sentenze della Corte Costituzionale sul Decreto Caivano (2025)

La Corte Costituzionale si è pronunciata più volte sul Decreto Caivano nel 2025:

Sentenza n. 8/2025 (4 febbraio 2025): la Corte ha dichiarato l'inammissibilità per difetto di rilevanza delle questioni relative all'esclusione dalla messa alla prova per i fatti commessi prima del 15 novembre 2023. In motivazione ha tuttavia chiarito con forza il principio: le preclusioni introdotte dal Decreto Caivano non si applicano retroattivamente ai fatti antecedenti alla sua entrata in vigore, in quanto incidono sul trattamento sanzionatorio in senso sfavorevole al reo (principio di non retroattività in peius ex art. 25, comma 2, Cost.).

Sentenza n. 23/2025 (depositata il 7 marzo 2025): la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale dell'art. 27-bis del D.P.R. 448/1988, introdotto dall'art. 8, comma 1, lett. b) del Decreto Caivano. L'art. 27-bis aveva istituito un percorso di messa alla prova "semplificata" per i minorenni, con la specificità di essere gestita dal giudice per le indagini preliminari (GIP). La Corte ha dichiarato incostituzionale la norma nella parte in cui indicava "giudice per le indagini preliminari" anziché il "giudice dell'udienza preliminare", in quanto la competenza sulle forme atipiche di impegno del minore spetta collegialmente al giudice dell'udienza preliminare ai sensi dell'art. 50-bis, comma 2, del R.D. 30 gennaio 1941 n. 12 (Ordinamento giudiziario). La Corte ha inoltre precisato che il termine di 60 giorni fissato per il deposito del programma di trattamento deve essere interpretato in modo conforme al "favor minoris". La sentenza ha effetto immediato: la messa alla prova semplificata introdotta dal Decreto Caivano deve essere gestita dal giudice collegiale (GUP), non dal GIP.

Sentenza n. 166/2025 (depositata il 13 novembre 2025): la Corte ha dichiarato non fondate, nei sensi indicati in motivazione, le questioni di legittimità costituzionale sull'estensione della confisca allargata (art. 240-bis c.p.) ai reati di "piccolo spaccio" (art. 73, comma 5, D.P.R. 309/1990) operata dall'art. 4, comma 3-bis del Decreto Caivano (modifica all'art. 85-bis T.U. stupefacenti). La Corte ha chiarito che la confisca non può essere disposta in modo automatico, ma solo quando non risulti che i beni siano stati acquistati con mezzi legittimi: il giudice deve sempre valutare le circostanze concrete.

La sentenza Corte Cost. 23/2025 sulla messa alla prova semplificata

Con la sentenza n. 23/2025 (depositata il 7 marzo 2025), la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale dell'art. 27-bis del D.P.R. 448/1988, introdotto dall'art. 8, comma 1, lett. b) del Decreto Caivano. L'art. 27-bis aveva istituito un percorso di messa alla prova "semplificata" per i minorenni, con la specificità di essere gestita dal giudice per le indagini preliminari (GIP). La Corte ha dichiarato incostituzionale la norma nella parte in cui indicava "giudice per le indagini preliminari" anziché il "giudice dell'udienza preliminare", in quanto la competenza sulle forme atipiche di impegno del minore spetta collegialmente al giudice dell'udienza preliminare ai sensi dell'art. 50-bis, comma 2, del R.D. 30 gennaio 1941 n. 12 (Ordinamento giudiziario). La Corte ha inoltre precisato che il termine di 60 giorni fissato per il deposito del programma di trattamento deve essere interpretato in modo conforme al "favor minoris" e non osta alla clausola di invarianza finanziaria per le forme atipiche di impegno dei servizi. La sentenza ha effetto immediato: la messa alla prova semplificata introdotta dal Decreto Caivano deve essere gestita dal giudice collegiale (GUP), non dal GIP.

Il rapporto con il quadro generale della sicurezza urbana

Il Decreto Caivano si inserisce in un più ampio percorso di rafforzamento degli strumenti di sicurezza urbana, articolato attorno al D.L. 14/2017 (Decreto Minniti, convertito nella L. 48/2017) e successive modifiche. La materia si interseca con: (i) gli ordini di allontanamento del Sindaco (art. 9 D.L. 14/2017); (ii) le ordinanze sindacali ex artt. 50 e 54 TUEL; (iii) il DASPO urbano del Questore; (iv) le misure di prevenzione personale (sorveglianza speciale, foglio di via obbligatorio); (v) il nuovo D.L. 11 aprile 2025 n. 48 (cd. Decreto Sicurezza), che ha apportato ulteriori modifiche.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri il contenuto del cd. Decreto Caivano (D.L. 123/2023 conv. L. 159/2023), con particolare riferimento alle misure di prevenzione introdotte nei confronti dei minorenni e ai profili operativi per le forze di polizia".

Risposta strutturata: (i) fonte: D.L. 15 settembre 2023 n. 123, conv. L. 13 novembre 2023 n. 159, GU 266 del 14/11/2023, vigore 15/11/2023; (ii) struttura: 16 articoli, 4 Capi (Interventi Caivano, Sicurezza, Offerta educativa, Sicurezza digitale); (iii) art. 3: avviso orale e ammonimento del Questore estesi a minori 14-18 anni; (iv) divieto cellulari per minori, fino a 2 anni; (v) art. 4: inasprimento sanzioni armi (L. 110/1975, art. 699 c.p.) e stupefacenti (art. 73 c. 5 D.P.R. 309/1990); (vi) art. 5: DASPO urbano (D.L. 14/2017 art. 10) esteso ai minori 14+; (vii) art. 8: riduzione limite pena per custodia cautelare minori (da 9 a 6 anni); (viii) art. 9: sicurezza IPM, trasferimento detenuti pericolosi; (ix) art. 12: abrogazione art. 731 c.p., nuovo reato di omissione obbligo scolastico (reclusione fino a 2 anni), revoca Assegno di Inclusione; (x) Capo IV: verifica età siti pornografici (AGCOM), DSA Reg. UE 2022/2065; (xi) imputabilità invariata: artt. 97-98 c.p.; (xii) coordinamento con Decreto Minniti e ordinanze sindacali.