TSO e ASO — Ruolo della Polizia Municipale

Il trattamento sanitario obbligatorio (TSO) e l'accertamento sanitario obbligatorio (ASO) costituiscono interventi sanitari coattivi disposti contro la volontà della persona malata e diretti a tutelare la salute individuale e collettiva. La materia è disciplinata dagli artt. 33, 34 e 35 della L. 23 dicembre 1978 n. 833 (istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale), che hanno integralmente recepito i principi della L. 13 maggio 1978 n. 180 (cd. "Legge Basaglia"). L'attuazione operativa coinvolge il sindaco quale autorità sanitaria locale e la polizia municipale quale organo esecutivo dell'ordinanza. La guida illustra presupposti, procedura, ruoli e le recenti garanzie introdotte dalla sentenza Corte Costituzionale n. 76/2025.

Il quadro normativo

• Art. 32 Cost.: tutela della salute come diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività; "Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge";
• Art. 13 Cost.: inviolabilità della libertà personale (il TSO è restrizione della libertà);
• L. 13 maggio 1978 n. 180 ("Legge Basaglia"): superamento degli ospedali psichiatrici; trattamento volontario come regola;
• L. 23 dicembre 1978 n. 833, artt. 33, 34, 35: disciplina organica di ASO e TSO;
• D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112, art. 117: conferma del sindaco come autorità sanitaria locale;
• D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), art. 50 comma 5: poteri del sindaco quale autorità sanitaria;
• L. 7 marzo 1986 n. 65, artt. 1-2: funzioni della polizia municipale;
• Conferenza Stato-Regioni 29 aprile 2009 n. 09/038/CR/C7: raccomandazioni applicative;
• Corte Costituzionale, sent. n. 76 del 30 maggio 2025: nuove garanzie procedurali.

I principi ispiratori della Legge Basaglia

La L. 180/1978 ha rivoluzionato il sistema italiano della salute mentale: ha sancito la chiusura graduale degli ospedali psichiatrici, abolito la nozione di "pericolosità sociale" del malato di mente e sostituito il vecchio regime custodiale con un modello terapeutico fondato sul consenso e sulla volontarietà delle cure. Il trattamento obbligatorio resta eccezione tassativamente prevista. Tre principi-guida: volontarietà (regola generale del consenso informato), territorialità (cura nel territorio di residenza, non in strutture custodiali), finalità terapeutica (mai sanzionatoria).

L'ASO — Accertamento Sanitario Obbligatorio

L'ASO è una procedura preliminare al TSO. Consiste in una visita medica coattiva finalizzata ad accertare la situazione sanitaria del paziente per valutare se sussistano i presupposti del TSO. Le caratteristiche dell'ASO:

• Disposto dal sindaco su proposta motivata di un medico (anche di base);
• Non comporta ricovero ospedaliero: si svolge nell'abitazione del paziente, in luogo idoneo o presso il servizio territoriale;
• Durata limitata al tempo strettamente necessario per la visita;
• Non è soggetto a convalida del giudice tutelare (incide meno gravemente sulla libertà personale);
• L'esecuzione è affidata alla polizia municipale, che accompagna il medico.

Il TSO — Trattamento Sanitario Obbligatorio

Il TSO è la misura più incisiva: comporta il ricovero coatto del paziente in un Servizio Psichiatrico di Diagnosi e Cura (SPDC) di un ospedale pubblico, in regime di degenza ospedaliera. Ha durata massima di sette giorni, prorogabili. Il TSO è una restrizione della libertà personale (art. 13 Cost.) e perciò richiede tutte le garanzie costituzionali.

Le tre condizioni legittimanti del TSO (art. 34 L. 833/1978)

Ai sensi dell'art. 34 comma 4 della L. 833/1978, il TSO può essere disposto solo se sussistono tutte e tre le seguenti condizioni:

L'assenza anche di una sola delle tre condizioni rende il TSO illegittimo. La pericolosità del paziente verso sé o verso altri non è autonomo presupposto del TSO (che ha finalità esclusivamente terapeutica, non di ordine pubblico): se vi è pericolosità senza necessità terapeutica, l'intervento spetta alle forze di pubblica sicurezza nei limiti della legge.

La procedura del TSO in degenza ospedaliera

La procedura si articola in più fasi consecutive:

Se il giudice tutelare non convalida il provvedimento, il sindaco dispone la cessazione immediata del trattamento. Se la convalida non interviene entro 48 ore, il provvedimento decade.

L'ordinanza del sindaco

L'ordinanza sindacale di TSO è un atto amministrativo con caratteristiche peculiari:

• Adottata dal sindaco quale autorità sanitaria locale (art. 32 L. 833/1978; art. 50 c. 5 TUEL);
• Motivata con riferimento alle certificazioni mediche (art. 3 L. 241/1990);
• Adottata nel termine di 48 ore dalla seconda certificazione medica;
• Indica il SPDC di destinazione e il personale incaricato dell'esecuzione;
• Notificata al giudice tutelare entro 48 ore (art. 35 c. 1 L. 833/1978);
• Dopo la sentenza Corte Cost. 76/2025: deve essere tempestivamente comunicata all'interessato o al suo legale rappresentante.

Il ruolo della polizia municipale

La Circolare del Ministero dell'Interno n. 3/2001 del 20 luglio 2001 e il parere del Ministero dell'Interno del 9 dicembre 2002 hanno chiarito che la polizia municipale è tenuta a dare esecuzione all'ordinanza sindacale di TSO/ASO, ancorché tale attività di accompagnamento esuli dai compiti istituzionali propri ex artt. 1 e 2 della L. 65/1986. L'obbligo deriva dal coordinamento delle funzioni svolte dal sindaco quale autorità di polizia locale e quale autorità sanitaria. I compiti operativi della polizia municipale sono:

• Accompagnare il medico alla prima visita e a quella di convalida, garantendo l'incolumità del personale sanitario;
• Eseguire l'ordinanza sindacale trasportando la persona al SPDC indicato;
• Garantire l'ordine durante tutta la procedura, con uso della forza solo nella misura strettamente necessaria;
• Redigere apposito atto di affidamento alla struttura sanitaria;
• Stilare relazione di servizio dettagliata sulle modalità dell'intervento;
• Permanere nei locali fino al perfezionamento del ricovero, se richiesto dal personale sanitario.

L'intervento della polizia municipale, secondo la giurisprudenza e la prassi consolidata, non è subordinato a quello del personale sanitario bensì contestuale, con distinzione chiara dei rispettivi ruoli: il medico decide sulla terapia, la polizia municipale garantisce l'esecuzione della restrizione della libertà personale.

La convalida del giudice tutelare

L'art. 35 della L. 833/1978 disciplina la fase giurisdizionale di garanzia. Il giudice tutelare, ricevuta l'ordinanza sindacale entro 48 ore dal ricovero, deve provvedere entro le 48 ore successive alla convalida o al rifiuto. Dopo la sentenza Corte Cost. 76/2025, il giudice deve sentire la persona interessata prima di convalidare. La convalida ha forma di decreto motivato. Avverso il decreto è ammesso ricorso al tribunale ex art. 35 c. 10 L. 833/1978, da proporsi con semplice raccomandata con avviso di ricevimento.

La sentenza Corte Costituzionale n. 76 del 30 maggio 2025

Con sentenza n. 76 depositata il 30 maggio 2025, la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 35 della L. 833/1978 per violazione degli artt. 13, 24, 32 e 111 Cost., nella parte in cui non prevede:

1. Che il provvedimento del sindaco che dispone il TSO sia comunicato alla persona interessata o al suo legale rappresentante;
2. Che la persona sia sentita personalmente dal giudice tutelare prima della convalida;
3. Che il decreto motivato di convalida sia notificato all'interessato;
4. Analoghe garanzie in caso di proroga del TSO.

La sentenza valorizza il diritto al contraddittorio e alla difesa anche nei trattamenti coattivi sanitari, riconoscendo che il TSO incide sulla libertà personale (art. 13 Cost.) e quindi richiede tutte le garanzie del procedimento di restrizione. La pronuncia ha impatto operativo immediato: le amministrazioni comunali, le ASL e i tribunali devono adeguare le procedure.

Le circostanze in cui non si applica la procedura del TSO

Non rientrano nella disciplina degli artt. 33-35 L. 833/1978 e dunque non richiedono ordinanza sindacale:

• Trattamenti urgenti in stato di necessità (art. 54 c.p.): quando l'intervento sanitario si rende immediatamente necessario per scongiurare un pericolo attuale di danno grave alla persona;
• Soggetti incapaci per minore età o interdizione, per i quali decide il legale rappresentante;
• Vaccinazioni obbligatorie di legge: hanno regime autonomo (es. D.L. 73/2017 conv. L. 119/2017);
• Tossicodipendenti: il DPR 309/1990 prevede specifici trattamenti (programmi terapeutici ex artt. 121-127);
• Persone affette da malattie infettive a notifica obbligatoria: hanno disciplina sanitaria specifica.

La libertà di scelta del luogo e del servizio

Anche durante il TSO la persona conserva, ove possibile, la libertà di scelta tra i diversi servizi sanitari pubblici disponibili nel territorio. Le strutture devono garantire i diritti di comunicazione (col legale rappresentante, con i familiari) e la possibilità di chiedere la revoca del provvedimento. La revoca può essere richiesta in qualsiasi momento al sindaco e, in caso di rifiuto, può essere chiesta al giudice tutelare.

Il TSO extraospedaliero

L'art. 34 c. 3 della L. 833/1978 prevede anche il TSO extraospedaliero, da effettuarsi presso i servizi territoriali (es. centri di salute mentale). È più rara nella prassi, non comporta degenza, ma resta una misura coattiva che richiede:

• Proposta di un medico;
• Ordinanza del sindaco;
• Convalida del giudice tutelare entro 48 ore.

La Conferenza delle Regioni del 29 aprile 2009 ha chiarito che il TSO extraospedaliero non può essere eseguito in strutture residenziali o semi-residenziali, per non realizzare di fatto restrizioni della libertà personale prive delle dovute garanzie.

La durata e la proroga del TSO

Il TSO ha durata massima di sette giorni. Se al termine sussistono ancora le condizioni dell'art. 34, può essere prorogato con la medesima procedura: nuove certificazioni mediche, nuova ordinanza del sindaco, nuova convalida del giudice tutelare. La sentenza Corte Cost. 76/2025 ha imposto identiche garanzie procedurali anche per la proroga (comunicazione all'interessato, audizione, notifica).

Il rapporto tra TSO e misure di pubblica sicurezza

Quando il sindaco riceve segnalazione di una persona che, per condotte pericolose, abbia bisogno sia di un intervento sanitario sia di un controllo di ordine pubblico, va distinto:

• Se prevale l'esigenza terapeutica (alterazioni psichiche che richiedono cure urgenti) → TSO (artt. 33-35 L. 833/1978);
• Se prevale l'esigenza di ordine pubblico (condotta minacciosa, danneggiamenti, lesioni) → intervento delle forze dell'ordine con i poteri previsti dall'art. 35 c. 3 D.P.R. 616/1977 e dalle norme penali (es. artt. 380-384 c.p.p. per l'arresto in flagranza);
• Se concorrono entrambe → doppio binario: il TSO non esclude eventuale denuncia penale.

Il trasporto ospedaliero

Il trasporto del paziente al SPDC è generalmente effettuato con ambulanza del 118, accompagnata dalla polizia municipale e da personale sanitario. In caso di necessità, può intervenire anche il personale paramedico con contenzione fisica. La contenzione meccanica è una misura eccezionale e va attuata solo nei limiti consentiti dalle linee guida cliniche, in nessun caso a fini punitivi. La Corte di Cassazione (Cass. pen. 22177/2019) ha più volte ribadito che eccessi nella contenzione possono integrare reati a carico degli operatori.

L'omissione degli adempimenti

Ai sensi dell'art. 35 c. 7 della L. 833/1978, la omissione delle comunicazioni previste dalla norma determina la cessazione di ogni effetto del provvedimento e configura, salvo che non sussistano gli estremi di un delitto più grave, il reato di omissione di atti di ufficio (art. 328 c.p.). Si tratta di sanzione drastica a tutela della libertà personale del paziente.

L'impatto operativo per la polizia municipale

Per gli operatori della polizia municipale, l'intervento in materia di TSO/ASO presenta criticità peculiari:

• Formazione specifica: conoscere la procedura, le tre condizioni del TSO, i ruoli;
• Coordinamento con il 118, il medico, l'SPDC, la centrale operativa;
• Tutela della riservatezza del paziente e della famiglia (Reg. UE 2016/679 e D.Lgs. 196/2003);
• Gestione dello stress e tecniche di de-escalation per situazioni di crisi psichiatrica;
• Redazione accurata di verbali e relazioni di servizio (eventuale rilevanza processuale);
• Aggiornamento sulle nuove garanzie procedurali post Corte Cost. 76/2025.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri la procedura del trattamento sanitario obbligatorio ex L. 833/1978 con particolare riferimento al ruolo della polizia municipale e alle recenti garanzie introdotte dalla Corte Costituzionale".

Risposta strutturata: (i) cornice: artt. 13 e 32 Cost., L. 180/1978 (Basaglia), L. 833/1978 artt. 33-35; (ii) distinzione ASO/TSO: ASO è visita coatta senza ricovero, TSO è ricovero coatto in SPDC; (iii) tre condizioni cumulative ex art. 34: alterazioni psichiche urgenti, rifiuto del trattamento, mancanza di alternative extraospedaliere; (iv) procedura: proposta medica, convalida sanitaria di un secondo medico pubblico, ordinanza motivata del sindaco entro 48 ore, esecuzione polizia municipale, notifica al giudice tutelare entro 48 ore, convalida giurisdizionale entro 48 ore; (v) durata 7 giorni prorogabile; (vi) ruolo PM ex circolare Min. Interno 3/2001: accompagnamento medici, esecuzione ordinanza, garanzia di ordine, redazione atti; (vii) sindaco quale autorità sanitaria (art. 32 L. 833/1978; art. 50 c. 5 TUEL); (viii) sent. Corte Cost. 76/2025: nuove garanzie (comunicazione interessato, audizione, notifica decreto, applicazione anche a proroga); (ix) ricorso al tribunale ex art. 35 c. 10; (x) art. 35 c. 7: omissione adempimenti = cessazione effetti + art. 328 c.p.; (xi) limiti: stato di necessità ex art. 54 c.p. (intervento d'urgenza senza ordinanza); (xii) coordinamento con forze di pubblica sicurezza quando concorrono esigenze terapeutiche e di ordine pubblico.