Silenzio della PA

Il silenzio della Pubblica Amministrazione è la mancata adozione di un provvedimento espresso da parte della PA entro il termine previsto. La legge attribuisce diversi valori giuridici al silenzio a seconda dei casi: può equivalere ad accoglimento, a rigetto, a mero rifiuto, o a nulla. Questa guida illustra le 4 principali tipologie di silenzio, con esempi e tutela giuridica.

Quadro normativo

• L. 7 agosto 1990, n. 241 (Procedimento amministrativo):
  • Art. 2: conclusione del procedimento.
  • Art. 17-bis: silenzio assenso tra PA.
  • Art. 20: silenzio-assenso.
  • Art. 21-octies: vizi del provvedimento.
• D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165: pubblico impiego.
• D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 126: SCIA unica.
• D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo amministrativo): art. 31 ricorso avverso il silenzio.

L'obbligo di provvedere (art. 2 L. 241/1990)

L'art. 2 L. 241/1990 stabilisce che la PA ha l'obbligo di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro un termine determinato. In assenza di termine specifico:

• Termine generale: 30 giorni.
• Termine in caso di procedimenti complessi: fino a 180 giorni.

L'inerzia della PA configura un silenzio, con conseguenze giuridiche diverse a seconda del tipo.

Le 4 tipologie di silenzio

1. Silenzio-assenso (art. 20 L. 241/1990)

Il silenzio-assenso è la più importante forma di silenzio significativo. Decorso il termine senza che la PA abbia adottato un provvedimento espresso, la legge equipara il silenzio ad un accoglimento dell'istanza.

Caratteristiche

• Si applica nei casi tassativamente previsti dalla legge.
• L'istanza del privato deve essere completa e conforme alla normativa.
• Il termine del silenzio-assenso è quello previsto dall'art. 2 commi 2 e 3 L. 241/1990: 30 giorni come regola generale, esteso fino a 90 giorni per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi "sensibili" (ambiente, paesaggio, beni culturali, salute pubblica), salvo termini diversi previsti da leggi o regolamenti speciali.
• L'effetto del silenzio-assenso è equipollente al provvedimento espresso: produce gli stessi effetti.

Settori di applicazione

• Autorizzazioni edilizie minori.
• Permessi di costruire (in alcuni casi).
• SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività): non è silenzio-assenso, ma istituto autonomo.
• Procedimenti di altre PA su richiesta di concerto (art. 17-bis L. 241/1990).

Esclusioni

Il silenzio-assenso non si applica:

• Ai procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.
• All'ambiente, alla tutela dalle radiazioni ionizzanti.
• Alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza.
• All'immigrazione, all'asilo.
• Ai procedimenti previsti dalla normativa dell'UE.

2. Silenzio-rigetto (o diniego)

Il silenzio-rigetto è la qualificazione legale dell'inerzia come diniego dell'istanza. È previsto in casi specifici, in particolare per i ricorsi gerarchici.

Esempio principale

Ai sensi dell'art. 6 D.P.R. 1199/1971, decorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso gerarchico senza decisione, il ricorso si intende respinto. Il ricorrente può quindi:

• Impugnare il silenzio-rigetto davanti al TAR (entro 60 giorni).
• Attendere la decisione tardiva e impugnarla.

Caratteristiche

• Si configura per legge: non occorre alcuna messa in mora.
• Esonera il privato dal compiere atti specifici.
• Si differenzia dal silenzio-rifiuto in quanto la legge equipara il silenzio ad un rigetto espresso.

3. Silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto)

Il silenzio-inadempimento è la mera inerzia della PA, senza che la legge attribuisca al silenzio un significato specifico. È la forma residuale di silenzio.

Caratteristiche

• Non costituisce un provvedimento né tacito né implicito.
• Configura un ritardo illegittimo della PA.
• Il privato può diffidare la PA a provvedere.
• Decorso il termine senza risposta, il privato può ricorrere al giudice amministrativo (art. 31 c.p.a.).

Esempi

• Mancata risposta a un'istanza ordinaria.
• Mancata adozione di un provvedimento espresso entro il termine.

4. Silenzio procedimentale (devolutivo)

Il silenzio procedimentale (o devolutivo) si verifica quando l'inerzia di una PA produce il trasferimento di competenza ad altro organo. Spesso si applica nei procedimenti di concerto o intesa tra più amministrazioni.

Esempio

Ai sensi dell'art. 17-bis L. 241/1990, se in un procedimento è richiesto l'assenso, il concerto o il nulla osta di un'altra PA, e questa non si pronuncia entro 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, il silenzio equivale ad assenso (silenzio-assenso tra PA).

Questa forma di silenzio favorisce la semplificazione amministrativa evitando blocchi procedimentali.

SCIA: Segnalazione Certificata di Inizio Attività

La SCIA (artt. 19 e seg. L. 241/1990) non è tecnicamente una forma di silenzio, ma un istituto autonomo. Il privato presenta una segnalazione e può iniziare immediatamente l'attività; la PA ha 60 giorni (30 in materia edilizia) per verificare e, eventualmente, intervenire con divieto o conformazione.

Il D.Lgs. 126/2016 ha introdotto la SCIA unica: un'unica segnalazione per attività che ne richiederebbero più di una.

Rimedi avverso il silenzio

Silenzio-assenso

Nessun rimedio per il privato (vince automaticamente). La PA può però annullare in autotutela il silenzio-assenso illegittimo entro un termine ragionevole, comunque non superiore a 6 mesi dall'adozione del provvedimento (art. 21-nonies L. 241/1990, come modificato dalla L. 2 dicembre 2025, n. 182, in vigore dal 18 dicembre 2025; in precedenza il termine era di 18 mesi, ridotto a 12 dal D.L. 77/2021 conv. L. 108/2021 e ora a 6 mesi).

Silenzio-rigetto

Ricorso al giudice amministrativo (TAR) entro 60 giorni dall'inerzia.

Silenzio-inadempimento

1. Diffida alla PA (facoltativa).
2. Ricorso al giudice amministrativo (TAR) entro 1 anno dalla scadenza del termine procedimentale (art. 31 c.p.a.).
3. Il giudice può:
   • Accertare l'obbligo di provvedere.
   • Nominare un commissario ad acta.
   • Eventualmente conoscere della fondatezza della pretesa (art. 31 c. 3 c.p.a.).

Responsabilità della PA per il silenzio

L'inerzia della PA può comportare:

• Responsabilità per danno da ritardo (art. 2-bis L. 241/1990): obbligo di risarcimento al privato.
• Responsabilità disciplinare del funzionario inadempiente.
• Responsabilità contabile davanti alla Corte dei Conti per danno erariale.
• Indennizzo da mero ritardo (art. 28 D.L. 69/2013).

Indennizzo da mero ritardo (art. 28 D.L. 69/2013)

Per i procedimenti di particolare interesse pubblico, è previsto un indennizzo automatico di 30 € al giorno (max 2.000 €) in caso di mero ritardo della PA, indipendentemente dalla prova del danno.

Domanda tipica all'orale

"Qual è la differenza tra silenzio-assenso e silenzio-rifiuto?". Risposta: il silenzio-assenso (art. 20 L. 241/1990) si verifica nei casi tassativamente previsti dalla legge in cui l'inerzia della PA equivale ad accoglimento dell'istanza, con effetto equipollente al provvedimento espresso. Il silenzio-rifiuto (o silenzio-inadempimento) è invece la mera inerzia della PA, senza valore provvedimentale: configura un ritardo illegittimo contro cui il privato può ricorrere al TAR ai sensi dell'art. 31 c.p.a. entro 1 anno dalla scadenza del termine procedimentale.