Il Bilancio e la Contabilità Armonizzata degli Enti Locali (D.Lgs. 118/2011, TUEL) — DUP, Bilancio di Previsione, Principi Contabili

Il bilancio è lo strumento fondamentale attraverso cui gli enti locali programmano e gestiscono le proprie risorse finanziarie, traducendo in termini contabili le scelte politiche e amministrative dell'ente. La materia ha subìto una profonda trasformazione con la riforma dell'armonizzazione contabile, avviata dal decreto legislativo n. 118 del 2011 in attuazione della delega contenuta nella legge sul federalismo fiscale e completata dal decreto correttivo n. 126 del 2014. Prima di questa riforma, ciascun livello di governo adottava regole contabili proprie, rendendo i bilanci difficilmente confrontabili e aggregabili e, soprattutto, consentendo prassi che potevano mascherare la reale situazione finanziaria degli enti, come l'accertamento di entrate future o l'assunzione di impegni di spesa non sorretti da effettiva copertura. L'armonizzazione ha invece introdotto regole contabili uniformi per Stato, Regioni ed enti locali, imperniate su un nuovo concetto di competenza finanziaria, la cosiddetta competenza potenziata, e su un sistema di principi contabili generali e applicati che hanno forza di legge. L'obiettivo è duplice: da un lato garantire la trasparenza e la veridicità dei conti pubblici, dall'altro consentire il consolidamento dei bilanci a livello nazionale, in coerenza con i vincoli di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. La conoscenza di questa materia è oggi indispensabile per chi opera negli uffici finanziari degli enti locali e costituisce oggetto di esame nei concorsi per ragionieri, funzionari contabili, revisori e segretari comunali.

Il quadro normativo di riferimento

• D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), Parte II "Ordinamento finanziario e contabile" (artt. 149-269);
• D.Lgs. 23 giugno 2011 n. 118 — Armonizzazione dei sistemi contabili (in attuazione della L. 42/2009);
• D.Lgs. 10 agosto 2014 n. 126 — Correttivo che ha coordinato il TUEL con l'armonizzazione;
• L. 5 maggio 2009 n. 42 — Delega sul federalismo fiscale (art. 119 Cost.);
• Art. 119 Cost. — Autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli enti territoriali;
• Art. 81 Cost. — Principio dell'equilibrio di bilancio;
• ARCONET — Commissione per l'armonizzazione degli enti territoriali (presso il MEF).

I principi contabili e la competenza finanziaria potenziata

• L'allegato 1 al D.Lgs. 118/2011 contiene i principi contabili generali (tra cui annualità, unità, universalità, integrità, veridicità, attendibilità, equilibrio di bilancio, prudenza, competenza finanziaria, competenza economica, prevalenza della sostanza sulla forma);
• Vi sono inoltre 4 principi contabili applicati: programmazione, contabilità finanziaria, contabilità economico-patrimoniale, bilancio consolidato;
• Principio della competenza finanziaria potenziata (cardine della riforma): le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono registrate nel momento in cui l'obbligazione sorge, ma sono imputate all'esercizio nel quale vengono a scadenza (criterio dell'esigibilità); a regime dal 1° gennaio 2015;
• Finalità: conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni ed evitare l'accertamento di entrate future e di impegni inesistenti.

Gli strumenti di programmazione

Il Documento Unico di Programmazione (DUP)

• È il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione;
• Si compone della Sezione Strategica (SeS), con orizzonte pari al mandato amministrativo, e della Sezione Operativa (SeO), con orizzonte triennale pari a quello del bilancio di previsione;
• È presentato dalla Giunta al Consiglio; la nota di aggiornamento è di norma presentata entro il 15 novembre.

Il bilancio di previsione finanziario

• Ha carattere triennale, con particolare rilievo del primo esercizio (bilancio annuale);
• È redatto secondo lo schema dell'allegato 9 al D.Lgs. 118/2011;
• Si compone di due parti, entrata e spesa, e deve essere in pareggio (equilibrio di bilancio);
• Ha natura autorizzatoria (autorizza l'ente a riscuotere le entrate e a effettuare le spese);
• È approvato dal Consiglio su proposta della Giunta (di norma entro il 31 dicembre dell'anno precedente).

La struttura del bilancio (art. 11 D.Lgs. 118/2011)

• Entrata: si articola in titoli (secondo la fonte di provenienza: I entrate tributarie, II trasferimenti correnti, III entrate extratributarie, IV entrate in conto capitale, VI accensione di prestiti, ecc.), tipologie (unità di voto) e categorie;
• Spesa: si articola in missioni (le funzioni e gli obiettivi strategici), programmi (unità di voto), titoli e macroaggregati.

I fondi obbligatori

• Fondo Pluriennale Vincolato (FPV): saldo finanziario costituito da risorse già accertate destinate a finanziare spese impegnate ma esigibili in esercizi successivi; collega l'entrata e la spesa nel tempo, garantendo la copertura degli impegni a scadenza futura;
• Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità (FCDE): accantonamento prudenziale a fronte di crediti di dubbia o difficile esazione, per evitare di destinare a spesa entrate che potrebbero non essere riscosse;
• Fondo di riserva e Fondo per passività potenziali (a fronte di contenziosi e rischi).

Le fasi dell'entrata e della spesa

La rendicontazione e il risultato di amministrazione

• Rendiconto della gestione (conto consuntivo): si compone del conto del bilancio (gestione di competenza e di cassa), del conto economico e dello stato patrimoniale; è approvato dal Consiglio (di norma entro il 30 aprile dell'anno successivo);
• Risultato di amministrazione: può essere un avanzo, un disavanzo o un pareggio; si scompone in quote accantonata (es. FCDE), vincolata, destinata agli investimenti e libera;
• Bilancio consolidato: comprende i risultati dell'ente e dei suoi organismi e enti partecipati (di norma approvato entro il 30 settembre).

I soggetti della gestione contabile

• Consiglio comunale/provinciale: approva il DUP, il bilancio di previsione e il rendiconto;
• Giunta: propone gli atti di programmazione e approva il PEG;
• Responsabile del servizio finanziario: garantisce la regolarità contabile e la veridicità delle previsioni; esprime il parere di regolarità contabile e attesta la copertura finanziaria (visto);
• Organo di revisione economico-finanziaria (revisori dei conti): svolge funzioni di collaborazione, controllo e vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria;
• Tesoriere: gestisce materialmente gli incassi e i pagamenti dell'ente.

Sintesi per concorsi pubblici

Domanda tipo: "Il candidato illustri l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali alla luce dell'armonizzazione contabile, con particolare riferimento ai principi contabili, agli strumenti di programmazione e alla struttura del bilancio".

Risposta strutturata: (i) quadro normativo: l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è disciplinato dalla Parte II del Testo Unico degli Enti Locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e dall'armonizzazione contabile introdotta dal decreto legislativo n. 118 del 2011 in attuazione della legge sul federalismo fiscale, integrato dal decreto correttivo n. 126 del 2014 ed entrato a regime per tutti gli enti territoriali dal primo gennaio 2015; (ii) finalità dell'armonizzazione: la riforma ha introdotto regole contabili uniformi per Stato, Regioni ed enti locali al fine di rendere i bilanci omogenei, confrontabili e aggregabili, garantendo la trasparenza e la veridicità dei conti pubblici e consentendone il consolidamento; (iii) principi contabili: l'armonizzazione si fonda su principi contabili generali e su quattro principi contabili applicati, relativi alla programmazione, alla contabilità finanziaria, alla contabilità economico-patrimoniale e al bilancio consolidato, tutti dotati di forza di legge; (iv) competenza finanziaria potenziata: il cardine della riforma è il principio della competenza finanziaria potenziata, secondo cui le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono registrate nel momento in cui sorgono ma sono imputate all'esercizio nel quale vengono a scadenza, così da conoscere i debiti effettivi ed evitare l'accertamento di entrate future e di impegni inesistenti; (v) strumenti di programmazione: la programmazione si articola nel Documento Unico di Programmazione, composto dalla Sezione Strategica e dalla Sezione Operativa, nel bilancio di previsione finanziario triennale, che ha natura autorizzatoria e deve essere approvato in pareggio dal Consiglio, e nel Piano Esecutivo di Gestione, con cui la Giunta assegna le risorse e gli obiettivi ai responsabili dei servizi; (vi) struttura del bilancio: ai sensi dell'articolo 11 del decreto legislativo n. 118 del 2011, il bilancio si compone della parte entrata, articolata in titoli, tipologie e categorie, e della parte spesa, articolata in missioni, programmi, titoli e macroaggregati, con l'unità di voto costituita dalla tipologia per l'entrata e dal programma per la spesa; (vii) fondi e fasi: tra i fondi obbligatori rilevano il Fondo Pluriennale Vincolato, che garantisce la copertura di spese impegnate ma esigibili in esercizi successivi, e il Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità, che costituisce un accantonamento prudenziale a fronte di crediti di incerta riscossione; le fasi dell'entrata sono l'accertamento, la riscossione e il versamento, mentre quelle della spesa sono l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione e il pagamento; (viii) rendicontazione e soggetti: la gestione si chiude con il rendiconto della gestione, composto dal conto del bilancio, dal conto economico e dallo stato patrimoniale, e i soggetti coinvolti sono il Consiglio, la Giunta, il responsabile del servizio finanziario, l'organo di revisione economico-finanziaria e il tesoriere.